Реформа правоохоронної системи: чому створення ДБР може стати переломним моментом
Чергова – вже третя – річниця Майдану, що пройшла під акомпанемент нечисленних протестних акцій у Києві та блокади торгівлі з Л/ДНР на Донбасі, для багатьох стала приводом оцінити, а що ж змінилося в Україні за минулий час. Після Майдану громадськість розраховувала якщо не на швидкі результати змін, то, як мінімум, на послідовний рух до озвучених цілей. Причому в числі головних пріоритетів, відштовхуючись від очікувань людей, всі політики вказували реформу правоохоронної системи.
Запит на реформу в цьому сегменті зводився до кількох основних позицій. Перша – виключити можливість використання правоохоронців для узурпації влади (що яскраво продемонстрував Янукович). Друге – налаштувати правоохоронну систему на роботу в інтересах громадян. І третє – здолати корупцію: і всередині силовиків, і в державному організмі в цілому.
Три роки – достатній термін, щоб говорити про прогрес або його відсутності. За цей час відбулося чимало подій, які за інерцією називають реформами. Дійсно з'явилися речі, яких раніше не було, наприклад, конкурсні процедури, змінилися назви та повноваження, виникли нові абревіатури – НАБУ, САП, НАПК.
Однак, щоб отримати уявлення про характер змін і сказати про те, наскільки вони відповідають заявленим цілям, необхідно поглянути на всю систему правоохоронних органів в їх взаємозв'язку і визначити точку, в якій вона знаходиться.
Реформа МВС
У 2014 році публічної метою реформи називали перетворення "міністерства міліції" в міністерство сервісів, які будуть забезпечувати безпеку громадян і надавати їм комплекс якісних адміністративних послуг.
Символом змін стало залучення в команду міністра Арсена Авакова грузинських реформаторів – Еки Згуладзе і Хатії Деканоїдзе, а найбільш упізнаваним подією – створення патрульної поліції, яка в момент своєї появи користувалася безпрецедентною лояльністю і довірою громадян. Можна говорити про те, що в 2015 році ці зміни в МВС були чи не єдиним видимим результатом змін в країні, про яких на зарубіжних форумах звітували буквально всі – від президента до міністра культури.
У 2017 році картина не така райдужна. Грузинських реформаторів вже немає – Згуладзе тихо виїхала за кордон, по суті, не пропрацювавши і року. Хатія Деканоїдзе тягнула роботу голови Національної поліції стільки, скільки могла. Але була змушена піти, тому що ліміт довіри закінчився і на тлі різкого сплеску злочинності в суспільстві все частіше почали звучати голоси "поверніть як було".
"Цій країні не вистачає цілеспрямованої і міцної команди, яка буде сильно віддана радикальної реформи", – констатувала після свого відходу Деканоїдзе.
Переатестація міліції в поліцію залишила дуже двоїсте враження. З одного боку, керівництво МВС рапортує про значне отсеве "старих кадрів". З іншого боку – реальна чистка рядів відбувалася буквально в перші місяці переатестації, коли в процес активно брали участь незалежні представники громадськості. Потім їх поступово відтіснили з конкурсних комісій, і кадрова реформа була спущена на гальмах. Говорити про те, що хребет старої системи вдалося переламати – поки рано.
Крім Національної поліції, в структурі МВС виник ще один потужний орган – Національна гвардія. На сьогоднішній момент НГУ являє собою своєрідний гібрид старої міліції Внутрішніх Військ і фронтовиків-добровольців, які пройшли війну на Донбасі. В цілому гвардія на тлі інших силових органів виглядає більш ефективною структурою, має хороший імідж. Проте регулярне залучення гвардійців до локалізації акцій протесту знижує симпатії в суспільстві.
За фактом поки реформа "міністерства міліції" привела до створення "міністерства поліції, гвардії, прикордонників та пожежних". Згідно з даними опитування, проведеного в листопаді 2016 року Центром Разумкова, НГУ довіряють 54,5% громадян, патрульній поліції – 43,9%, поліції в цілому – 24,4%.
Реформа Прокуратури
Дане відомство ніколи не користувався особливою популярністю, а в останні роки було постійним генератором скандалів. Чи жарт – за три роки у нас вже 4-й генпрокурор. Тим не менше, прокуратура зазнала серйозних змін.
По-перше, вона позбавлена наглядової функції. Фактично повноваження прокурорів звели до підтримки звинувачення в судах. У недавньому звіті генеральний прокурор зазначив підвищення ефективності роботи ГПУ у питаннях представництва інтересів держави і громадян: "В цьому році Генеральна прокуратура повернула державі і громадянам безпрецедентну суму коштів - понад 10 млрд грн. Це живі гроші, які ми перевели до бюджету України або на рахунки державних підприємств. Ми свій хліб дарма не їмо".
По-друге, проведена структурна реорганізація. Замість 638 районних прокуратур створені 178 місцевих, які обслуговують по кілька районів. За планом з 18,5 тис. прокурорів, які працювали в 2014 році, до 2018 року повинні залишитися лише 10 тис. У грудні 2016 року генпрокурор Юрій Луценко зазначив, що в прокуратурі працює 15 тис. людина, а люстрація проведена на 98%.
Але скорочення в ГПУ і реорганізації поки виглядають як косметичний ремонт. Так, незважаючи на те, що нещодавно проведені конкурси на посади в місцевих прокуратурах були "відкриті та прозорі" і в числі переможців опинилися 93% осіб, які раніше не працювали в системі прокуратури, це всього 450 посад з 15000. Такі зміни поки складно назвати оновленням.
Більше того, в суспільстві наростає незадоволення відсутністю видимих результатів роботи ГПУ, а саме – "гучних посадок". Можливо, частково з цієї причини, відповідно до згадуваного опитування Центру Разумкова, прокуратурі довіряють 12,4% громадян.
Створення НАБУ і САП
Боротьба з корупцією була "гаслом № 1" на всіх виборах, що відбулися в 2014-2016 роках Видимим проявом готовності української влади почати цю боротьбу стало прийняття під тиском західних партнерів нового антикорупційного законодавства.
У результаті виникло Національне антикорупційне бюро – найбільш обласкана увагою публіки структура. Конкурс, за підсумками якого директором НАБУ був призначений Артем Ситник, перетворився у всеукраїнське реаліті-шоу.
Завданням НАБУ є боротьба з корупцією серед вищих посадових осіб. За задумом в структурі НАБУ повинні бути створені центральне і 7 територіальних управлінь, штат Бюро складе 700 осіб. На даний момент, крім центрального, створено лише управління у Львові, а одеське і харківське знаходяться на стадії комплектування.
Повноцінну роботу відомство почало трохи більше року тому. Серед справ бюро вже є кілька великих і важливих кейсів і ряд прорахунків.
Тим не менш, директор НАБУ цілком обґрунтовано може утверждать "що НАБУ відбулося як незалежний правоохоронний орган нової формації".
З-за невиправдано завищених очікувань у суспільстві наростає незадоволення відсутністю наочних результатів. Знову ж таки – немає "посадок", немає гучних конфіскацій. Співробітникам Бюро все частіше нагадують, що їм купили дуже дорогі шкарпетки і платять пристойні зарплати, які вони не відпрацьовують.
Як наслідок, довіру до НАБУ з захмарних 75% в 2015 році знизилося до 24,6% до кінця 2016 року. Краще, ніж у прокуратури, але явно недостатньо для символу змін.
Створення НАПК
Народилося в ході скандальних конкурсів Національне агентство по запобіганню корупції, покликану аналізувати декларації чиновників на предмет незаконного збагачення, для переважної більшості громадян залишається незрозумілим освітою. Соціологи навіть не вставляють НАПК питання, тому вкрай низька пізнаваність.
До історії з електронними деклараціями, НАБУ і НАПК розрізняли тільки фахівці. Після вивчення незліченних багатств вітчизняного політикуму громадяни очікують суворо розгляду – звідки взялося стільки нажитого "непосильною працею"?
Між тим НАПК поки також не показало особливих результатів і вже потрапила під лавину критики з-за маніпуляцій з нарахуванням зарплат і величезних премій.
Про Національне агентство з повернення активів поки взагалі промовчимо...
Одним словом, якщо оцінити зміни, що сталися на даний момент, то реформаторський запал потроху згасає, а результати поки не виправдовують завищених очікувань людей.
Створення Державного бюро розслідувань
У зміні правоохоронної системи залишилося зробити два важливих кроки – реформувати суди, що вже зі скрипом почали робити, і ... створити державне бюро розслідувань.
Чомусь так вийшло, що історія створення ДБР абсолютно незаслужено пішла в тінь. Якщо порівнювати інтенсивність інформаційного освітлення з НАБУ, то можна сказати, то про ДБР просто мовчать. Що дуже дивно, тому що значення і потенційний вплив ДБР набагато вище, ніж НАБУ. Зокрема, ряд фахівців навіть пропонують зробити НАБУ структурним підрозділом ДБР.
Що ж такого особливого в Державне бюро розслідувань, яке намагаються створити з 1998 року, але всякий раз не виходить з-за опору системи?
Дана структура, яка матиме статус центрального органу виконавчої влади, повинна акумулювати функції проведення досудових розслідувань злочинів (крім віднесених до відання НАБУ) всіх чиновників 1-3 категорії, суддів, прокурорів, інших правоохоронців, в тому числі – посадових осіб НАБУ і САП, а також військових
По суті, керівник ДБР буде самим ненависним людиною для всього державного апарату, тому що не прокуратура, не поліція, а саме він буде створювати проблеми.
Штатна чисельність працівників ДБР повинна становити 1,5 тис. осіб, передбачається створити 7 територіальних управлінь, які охоплять своєю увагою всіх значущих держслужбовців. Ціна питання дуже висока. ДБР – це палиця, яка може зробити чиновників дуже слухняними і налаштувати їх на конструктивний лад. Тому вкрай важливо, щоб ця структура була незалежною від політичних впливів.
Закон "Про Державне бюро розслідувань" був прийнятий у листопаді 2015 року і вступив в силу в січні 2016 року. Восени почалася процедура конкурсного відбору керівників ДБР. У грудні 2016 роки за підсумками розгляду конкурсною комісією відібрано 19 осіб, які пройшли співбесіду і тестування на благонадійність. І після цього тема створення ДБР в публічному просторі зійшла нанівець... Про деталі конкурсу відомо небагато: мізерні офіційні повідомлення на сайті Кабміну і циркулюючі в суспільстві чутки про фаворитів серед кандидатів – Анатолія Матиосе, Ользі Варченко та Олексія Горащенкове.
Зараз правоохоронні органи працюють у "перехідному періоді", де безліч лазівок і можливостей діяти "по-старому". Створення ДБР завершить процес змін, і далі списувати бездіяльність і непрофесіоналізм на "перехідний період" вже не вдасться. Доведеться працювати в нових умовах.
Тому всі, хто сподівався на зміни після Майдану, повинні поставити питання – а чому процес створення ДБР намагаються приховати від зайвих очей? І вимагати завершення конкурсу з призначенням компетентного незалежного фахівця.
Попередні експерименти з реформуванням правоохоронних органів свідчать про те, що принаймні на першому етапі в новій структурі повинен бути не стільки вузькоспеціалізований професіонал, скільки управлінець, "будівельник".
"Туди треба вибрати людину з гідною біографією і освітою, який проявив себе і отримав досвід управлінської діяльності, а з фахівців керівниками стають одиниці", – зазначив у своєму недавньому інтерв'ю генерал СБУ Володимир Тимошенко. З ним складно не погодитися, що "головне, щоб у керівника ДБР був внутрішній стрижень і він був самостійним, вмів встояти перед різними дзвінками з проханнями про вибіркової лояльність, з якими він неодмінно зіткнеться".
Конкурс на посаду керівника виходить на фінішну пряму. І по суті від майбутнього керівника структури буде залежати не тільки майбутнє самої організації, але і функціонування правоохоронної системи України в цілому. Питання ДБР – це переломний момент у змінах правоохоронної системи, який схилить чашу терезів на користь реформаторів, або на користь тих, хто жадає реваншу і відкату реформ.
Тоді в наступному році з'явиться можливість порівнювати результати правоохоронців, а не втрачені можливості.
