Реформа Таможни: удастся ли Украине выпрыгнуть из порочного круга коррупции на пути в Европу

Под давлением международных партнеров Украина, наконец, сделала первый шаг к реформированию Таможни – приняла нужный закон. Сколько еще непростых шагов впереди, какие риски ожидают на этом пути, и что, в конце концов, это даст всем нам – украинцам, – читайте в обзоре финансового редактора РБК-Украина Руслана Кисляка.

"Этот день настал!". Так в свое время отреагировал на подписание президентом закона о реформировании Государственной таможенной службы замглавы парламентского комитета по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики Ярослав Железняк. О радужных перспективах будущей реформированной Таможни говорят сейчас и представители государства, и бизнес, и экспертное сообщество. Вместе с тем не лишен закон и определенных зашитых в нем рисков. С ноября закон вступил в силу.

Зачем реформировать Таможню

Годами отечественная Таможня была и до сих пор остается олицетворением коррупции. По данным главы комитета Верховной Рады по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики Даниила Гетманцева, ежегодно из-за неэффективной работы Таможни государственный бюджет теряет от 100 до 120 млрд грн. По расчетам Ярослава Железняка, в первый год войны госбюджет потерял от коррупции на Таможне около 100 млрд грн, с начала 2024 года по октябрь – около 40 млрд грн. Правда, поскольку речь идет о теневой стороне работы ведомства, оценки эти лишь приблизительны.

В 2019-2020 годах власти уже пытались реформировать Таможню, но без особого успеха. С 2019-го в Гостаможслужбе как новом самостоятельном органе исполнительной власти, который образовался после реорганизации Государственной фискальной службы Украины, сменилось уже шесть руководителей. Причем четыре из них были назначены на временной основе как исполняющие обязанности.

Ситуация выглядела настолько безнадежной, что в июне 2024 года Международный валютный фонд включил требование перезагрузки Таможни в качестве структурного маяка, выполнение которого является одним из условий продолжения дальнейшего сотрудничества с Украиной. Дедлайном был определен октябрь. Справились, по крайней мере, с принятием соответствующего закона. Дело – за действиями.

Как будут реформировать Таможню

Основные направления грядущих изменений на Таможне описал Центр противодействия коррупции, который выступил одним из субъектов адвокации закона.

Внедрение прозрачной конкурсной процедуры избрания главы Таможни

Теперь главу Гостаможслужбы будет выбирать конкурсная комиссия из шести человек. Три из них будут определяться Министерством финансов, остальные трое – это квалифицированные представители от международных организаций. Право решающего голоса, по примеру процедур избрания руководителей НАБУ, НАПК, САП и БЭБ, предоставляется международным экспертам.

Участие представителей международных организаций в составе конкурсных комиссий должно повысить прозрачность проведения конкурсов. В то же время это позволит провести одноразовую глобальную перезагрузку Таможни.

Независимость главы Таможни и "карт-бланш" на кадровые изменения

Новоизбранный глава Таможни будет иметь более широкие кадровые полномочия. В частности, руководитель сможет без обязательного проведения конкурса назначать своих заместителей. Новый руководитель самостоятельно, без согласования с кем-либо другим, будет назначать руководителей региональных таможен и их заместителей.

Фото: facebook.com/KYIVcustomsUA

Ранее заместители руководителя Таможни назначались на базе конкурса по согласованию Кабмина. А назначить руководителей территориальных таможен глава ГТС мог только по согласованию министра финансов.

Введение внешнего аудита эффективности

По аналогии с НАБУ и БЭБ, реформа Таможни предусматривает процедуру независимого аудита, которую проводит комиссия из трех международных экспертов. Аудит будет проводиться после 1 и 3 лет полномочий руководителя Гостаможслужбы. Негативное заключение комиссии – это основание для увольнения руководителя ГТС.

Ограниченное влияние министра финансов

Министр финансов больше не будет иметь полномочий согласовывать все кадровые назначения внутри Таможни. Вместо этого он все еще сможет влиять на увольнение руководителя ГТС. Министр сможет инициировать перед правительством увольнение руководителя Таможни, если последний не выполняет основные показатели работы.

Одноразовая аттестация всех работников Таможни

Аттестацию будут проводить комиссии из 12 членов. В каждую такую комиссию будут входить шесть человек от новоизбранного главы Таможни и шесть от международных партнеров. Важно, что аттестацию будут проходить как руководители департаментов и региональных таможен, так и рядовые таможенники. Если работник провалил аттестацию, он не сможет занимать должность в органах таможни в течение следующих 10 лет.

Контрактная форма найма и ежегодный пересмотр должности и зарплаты

Работники таможни будут работать на условиях контракта, заключаемого сроком до 3 лет. Ежегодно они должны проходить проверку уровня таможенных компетенций, по результатам которой их могут обязать пройти повышение квалификации. Такую проверку будут проходить и те, кто сможет восстановиться в должности через суд. Для них непрохождение проверки означает перевод на низшую должность или увольнение в случае отказа от перевода.

Полиграф и проверка добродетели

Одним из этапов отбора кандидатов на должность в таможню теперь станет проверка на полиграфе. Также во время прохождения службы работники ГТС будут проверяться на добродетель и образ жизни. Содействовать таким проверкам будет дисциплинарный комитет из семи человек: трое от таможни, трое международных экспертов и один человек, определенный Советом бизнесомбудсмена.

Достойная оплата труда

Размер должностного оклада не может быть меньше 14 размеров прожиточного минимума для центрального аппарата и 12 размеров – для территориальных органов. По нынешним расчетам, речь идет о не менее 29 428 и 25 224 гривнах соответственно. Закон также вводит ряд разных надбавок, порядок установления которых будет определяться Кабмином.

По закону, в течение следующих двух месяцев должна быть сформирована конкурсная комиссия для избрания главы ГТС, через три месяца после избрания руководителя – должна стартовать аттестация работников, которая продлится до трех лет.

Фото: facebook.com/UkraineCustoms

Какие риски "зашиты" в закон о реформе Таможни

Закон предусматривает прекращение участия международных представителей в работе конкурсных комиссий по отбору руководящего состава Таможни и комиссий по переаттестации ее работников в течение следующих шести лет. Несет ли это риски для успешного реформирования Таможни?

На самом деле, отмечает в комментарии РБК-Украина Даниил Гетманцев, реформа Таможни должна завершиться гораздо раньше, после проведения переаттестации ее работников на предмет профессиональной компетенции и добродетели. Закон предусматривает, что такая аттестация должна завершиться в течение 36 месяцев. Также предусмотрено участие общественности в проведении проверок добродетели таможенников.

"Поскольку на переаттестацию руководителей высшего ранга отведено 18 месяцев, а на переаттестацию всех работников – 36 месяцев, надеемся, что общий отведенный срок в 6 лет будет достаточным для качественной перезагрузки органа и налаживания системной работы по новым стандартам. К тому же в течение шести лет правительство должно разработать новый законопроект, который, в частности, будет содержать правила дальнейшей работы комиссий", – отмечают в Европейской бизнес ассоциации.

Там ожидают, что присутствие международных экспертов в составе комиссий позволит за это время осуществить качественное обновление кадрового состава и выработать отечественные предохранители относительно проявлений коррупции и взяточничества. Это могут быть, в частности, общественные советы с участием представителей бизнеса. Также такими предохранителями могут стать эффективно работающие государственные органы, такие как НАБУ, ГБР, прокуратура, суды.

"Тот факт, что мы в значительной степени полагаемся на международников при внедрении реформ, свидетельствует об отсутствии доверия к власти, которая за 30 лет не смогла доказать свою состоятельность. Это такой себе отголосок комплексов неполноценности", – резюмирует член наблюдательного совета Украинского совета бизнеса Юрий Пероганыч.

А эксперт по таможенным вопросам Института экономических исследований и политических консультаций Андрей Бутин напоминает о неоднократных попытках реформирования некоторых силовых структур в Украине, когда присутствие в конкурсных и аттестационных комиссиях представителей международных структур не гарантировало успешность дальнейших реформ этих органов. "Поэтому я бы не очень полагался в реформировании исключительно на представителей международных организаций. Многое зависит от имплементации решений комиссий и практической их реализации", – говорит собеседник РБК-Украина.

Закон обязывает конкурсную комиссию по отбору главы Таможни подавать на рассмотрение министру финансов не одну, а две отобранные кандидатуры. Это означает, что у Минфина будет "последнее слово" в выборе победителя. В результате это несет риск, что из двух претендентов будут назначать того, кто будет удобнее для Офиса президента, отмечают в ЦПК.

Даниил Гетманцев уточняет: главу Гостаможслужбы, как и руководителей других центральных органов исполнительной власти, назначает Кабинет министров. Министр финансов будет вносить в правительство представление о назначении на должность кандидата, которого ему предложит конкурсная комиссия. Именно в целях обеспечения отбора профессионального и добродетельного кандидата законом предусмотрено участие представителей международных организаций в работе конкурсной комиссии.

Даниил Гетманцев (фото: Виталий Носач / РБК-Украина)

"Следует обратить внимание, что предусмотренная законом процедура аналогична процедуре назначения на должность директора Национального антикоррупционного бюро Украины. Насколько мне известно, общественность сейчас не имеет нареканий на работу директора этого органа", – резюмирует Гетманцев.

Заместитель Гетманцева в парламентском комитете Ярослав Железняк добавляет, что в НАБУ конкурсная комиссия выбирает вообще три кандидата на должность руководителя.

Риск политического влияния при избрании из двух кандидатов на должность руководителя Таможни, бесспорно, существует, говорит Андрей Бутин. Но такой риск существует даже на этапе представления кандидатур. Вместе с тем, уверен он, забирать у Министерства финансов полномочия хотя бы выбирать между двумя кандидатурами-победителями конкурсов было бы неправильно.

"Уверен, что органы государственной власти должны оказать хотя бы минимальное влияние на назначение. Кроме того, не исключено, что оба финальных кандидата могут иметь компрометирующие связи. Я не вижу рисков процедуры", – убежден собеседник РБК-Украина.

Наконец, считает Юрий Пероганыч, если за действия Таможни отвечает министр финансов, то он должен иметь возможность влиять на кадровые решения в этом ведомстве.

Глава Таможни сможет без конкурса назначать своих заместителей и без согласования с кем-либо назначать руководителей региональных таможен и их заместителей. Нет ли здесь коррупционных рисков?

По мнению Даниила Гетманцева, новый закон является гарантией принятия главой Таможни самостоятельных кадровых решений и невозможности неправомерного давления на него.

"Следует обратить внимание, что в настоящее время своих заместителей без обязательного проведения конкурса назначают директора НАБУ, НАПК, БЭБ и ГБР. Поэтому такая инициатива не является новеллой для украинского законодательства", – аргументирует он.

Кроме того, законом предусмотрена обязанность информирования главой Гостаможслужбы министра финансов об избранной на должность начальника таможни кандидатуры. Министр может провести собеседование с таким лицом и предоставить главе соответствующие рекомендации. Хотя, отмечают в Европейской бизнес-ассоциации, проведение министром собеседования с кандидатом и результаты такого собеседования не останавливают назначение кандидата на должность руководителя таможни и не являются основанием для его увольнения.

"Председатель ГТСУ будет иметь полномочия формировать команду заместителей по собственному усмотрению. В то же время перечень кандидатов будет ограничен специалистами, которые пройдут переаттестацию. Поэтому в данном случае многое будет зависеть от работы переаттестационных комиссий", – резюмируют в ЕБА.

Не видит рисков от таких полномочий главы Таможни и координатор экспертных групп Экономической экспертной платформы, ассоциированный эксперт CASE Украина Олег Гетман.

"Это отличные нормы, за которые аналитические центры боролись несколько месяцев. Правда, Минфин был крайне недоволен. Но наша логика была следующая: если мы уже избрали достойного кандидата, при участии международников, то этому человеку нужно дать определенный мандат и возможности, по меньшей мере, назначать своих заместителей. Когда приходит лучший кандидат, а ему навязывают заместителей из Офиса Президента через Минфин, то это крайне нехорошая ситуация. И о независимости органа можно будет только мечтать", – аргументирует эксперт.

Есть ли скрытые риски тотальной переаттестации кадров Таможни

По мнению представителей Европейской бизнес ассоциации, один из рисков тотальной переаттестации таможенных кадров состоит в том, что она может стать формальной, как это было, например, в случае реформирования и "очищения" БЭБ. Но при этом возникает вопрос: есть ли у нас кадровый резерв на замещение специалистов, которые не пройдут честную переаттестацию.

Фото: facebook.com/UkraineCustoms

"Сейчас имеем определенный кадровый дефицит – и в госорганах, и в бизнесе. Поэтому проблемой может быть комплектация штатов необходимым количеством профессионалов. Провести переаттестацию всех работников – серьезный кусок работы для руководителя. Это не так просто", – утверждает Андрей Бутин, добавляя, что запланированное повышение зарплат таможенников может быть отложено во времени. По крайней мере, уточняет Юрий Пероганыч, в госбюджете не заложены средства на поднятие зарплат таможенникам.

Еще один риск тотальной переаттестации, о котором говорят собеседники РБК-Украина, – повторение ситуации с люстрацией кадров, работавших в органах власти в период президентства Виктора Януковича. Тогда из системы государственной власти ушла значительная часть профессионалов из-за недостатков процедуры люстрации. Угроза такая всегда существует при любой переаттестации.

А еще нужно понимать, что коррупционные злоупотребления на Таможне традиционно происходят не только руками таможенников, а при поддержке представителей других силовых структур. Так что переаттестация исключительно сотрудников Таможенной службы, без проведения аналогичных "очищающих" процедур в соответствующих силовых структурах, может не дать желаемого для государства, общества и бизнеса результата.

Чего ждать от реформы Таможни

Опрошенные РБК-Украина спикеры сходятся во мнении, что одна лишь реформа Таможни не изменит систему властных отношений в стране. И новоизбранное руководство Таможенной службы будет работать в существующей системе властных координат. А потому без комплексных реформ – никак.

В Европейской бизнес ассоциации надеются на перезагрузку Таможни высокопрофессиональными и добродетельными специалистами. Предохранители против перетока старых скомпрометированных кадров формально предусмотрены новым Законом. Однако большое значение будет иметь процесс его практической реализации. Это будет зависеть, в частности, от политической воли руководства государства.

Ну и о бюджетных нуждах не стоит забывать. По оценке Ярослава Железняка, дополнительные ежегодные поступления в государственный бюджет от реформированной Таможни должны составлять не менее 50 млрд гривен.