Проблеми громад: що не так із реформою децентралізації

Президент відкликавв із парламенту зміни до Конституції щодо децентралізації і відправив їх на доопрацювання. Команда Володимира Зеленського хоче прописати в Основному законі новий адміністративно-територіальний устрій країни і перерозподілити владні повноваження на місцях. 

Базою в цьому новому устрої стануть об'єднані територіальні громади, процес створення яких все ще триває. За п'ять років реформи децентралізації на карті України з'явилося близько тисячі ОТГ, але вони покривають менше половини території країни. Тому уряду і парламенту доведеться це об'єднання прискорювати. Детальніше - в матеріалі РБК-Україна.

Володимир Зеленський запропонував парламенту закріпити в Конституції реформу децентралізації, що стартувала п'ять років тому. Депутати планували направити документ президента на оцінку Конституційного суду ще на поточній сесії. Але голова держави відкликав законопроект на доопрацювання через ряд помилок в тексті.

Головна ідея реформи децентралізації полягає в тому, щоби передати максимум повноважень і фінансів органам місцевого самоврядування. Очікуваний результат – вони зможуть на місцях більш оперативно і якісно вирішувати питання, що хвилюють жителів, не звертаючись до центру.

Але реформа децентралізації – це не тільки про об'єднання територіальних громад, про яке багато говорилося в останні роки, але і про кардинальну зміну територіальної організації влади. Тобто це комплексна реформа, яка складається з декількох етапів.

Зараз Україна все ще проходить перший етап, розпочатий в 2015 році – створення об'єднаних територіальних громад (ОТГ) і наділення їх більш широкими повноваженнями. Ці громади повинні стати базою в новому адміністративно-територіальному устрої країни.

Він передбачений на другому етапі децентралізації. Цей новий устрій у Зеленського якраз і хочуть прописати на рівні Основного закону разом з перерозподілом повноважень органів місцевого самоврядування.

Темпи кульгають

Концепція реформи децентралізації була затверджена ще в 2014 році в часи президентства Петра Порошенка й уряду Арсенія Яценюка. Через відсутність консенсусу в депутатському корпусі тодішня влада вирішила проводити децентралізацію не змінюючи Конституцію.

У 2015 році почалося створення ОТГ по всій країні. Суміжні міста, села, селища отримали можливість групуватися в одну об'єднану територіальну громаду. Їхні жителі обирають свою спільну раду та голову. Крім того, було введено інститут старост в ОТГ, які в раді представляють інтереси сільських жителів. До 2020 року це об'єднання відбувається добровільно.

Кабмін також провів фінансову децентралізацію, щоби зробити громади більш самодостатніми. Тепер вони отримують частину загальнодержавних податків і переходять на прямі відносини з державним бюджетом.

В уряді зазначають, що завдяки децентралізації власні доходи місцевих бюджетів за п'ять років збільшилися на 200 млрд гривень – із 67 млрд гривень у 2014 році до 267 млрд гривень у 2019 році.

Отримавши повноваження і грошовий ресурс, ОТГ можуть самі ремонтувати будинки, навчальні та медичні установи, встановлювати освітлення вулиць, відкривати центри надання адмінпослуг.

У рамках реформи облдержадміністрації повинні розробити перспективні плани формування громад у кожній області. Це свого роду орієнтир – як і з ким повинні об'єднуватися ті чи інші населені пункти області.

Ці плани базуються на критеріях спроможності громад, створених урядом: компактність, чисельність постійного населення, площа, частка місцевих податків і зборів у доходах загального бюджету тощо.

Проте громади можуть вносити свої пропозиції в плани, якщо вони бачать процес об'єднання інакше. Раніше план по кожній з областей повинні були схвалити облрада й потім Кабінет міністрів.

У багатьох випадках об'єднання "гальмувалися" якраз на рівні обласних рад. Переслідуючи різні цілі та інтереси, місцеві політики не поспішали підтримувати формування громад. На початку грудня парламент прийняв законопроект №2198, яким виключив облради з цього процесу.

За п'ять років реформи на карті країни з'явилося 1009 об'єднаних територіальних громад, які населяють 11,3 мільйонів громадян. Але об'єднання пройшли тільки 42,1 відсотка (або 4619) з усіх територіальних громад. Іншим цей процес ще доведеться пройти.

"Ми не створили спроможні громади по всій території України і це завдання на наступний рік – до місцевих виборів завершити об'єднання. Але це потрібно буде врегулювати рішенням уряду або парламенту. У цьому році 100% громадян повинні проживати в спроможних громадах", – пояснив РБК-Україна радник прем'єр-міністра і експерт з децентралізації Іван Лукеря.

Лідери зі створення ОТГ станом на грудень – Житомирська, Дніпропетровська, Хмельницька, Чернівецька та Запорізька області. Явно відстають у цьому процесі, за оцінкою уряду, Кіровоградська, Закарпатська, Вінницька, Київська та Львівська області.

Недоліки реформи

По суті децентралізація в українському виконанні стає хорошим ліками від патерналізму, який просякнув всю систему управління в країні, говорить РБК-Україна директор з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.

"Місцевий бюджет нині — головний інвестор у капітальну інфраструктуру. Такого не було ніколи. За останні чотири-п'ять років населені пункти в Україні дуже змінилися. Ми можемо тільки подивитися, скільки відремонтовано шкіл, дитячих садків, зроблено освітлення, проведено водогонів. Зроблена колосальна робота", – зазначив Ткачук.

Крім позитивів, реформа продемонструвала й наявність "прогалин". Кількість об'єднань підміняє якість створених громад, вважає виконавчий директор Асоціації міст України (АМУ) Олександр Слобожан.

"Протягом останніх років реалізація реформи, швидше, нагадує "ленінське танго" – один крок уперед, два кроки назад. Головна мета децентралізації – створити спроможні громади, які зможуть надавати якісні публічні послуги. А ми захопилися об'єднанням, але не змогли створити спроможні громади", – сказав РБК-Україна Слобожан.

Неспроможність ОТГ – ключовий недолік реформи, підтверджує Ткачук. "Наприклад, згідно з підрахунками, у межах однієї громади повинно бути не менш ніж 300 школярів. Це приблизно 10-15 відсотків від усього населення громади. Тобто виходить, що кількість населення в громаді не повинно бути менше ніж 3,5 тисяч осіб", – пояснив експерт.

Тоді як на сьогодні вже створено чимало громад із населенням півтори-дві тисячі жителів, уточнив він. За словами Ткачука, у створенні таких міні-громад часто зацікавлені деякі лобісти на обласному рівні, латифундисти, які мають там земельні ділянки.

На цю проблему вказує й Лукеря: "Якщо в громадах менш ніж 250 дітей, це означає, що там дуже негативна демографія. Це один із показників неспроможності громади. Там немає економічного потенціалу. А значить, вони не зможуть самостійно існувати і їм доведеться йти на укрупнення".

Одна з причин створення неспроможних громад – імітація роботи над перспективними планами з боку облдержадміністрацій, зазначив Слобожан. За його словами, деякі ОДА не залучають до їхньої розробки ні експертів, ні представників громад. Вони створюють плани на свій розсуд і далі передають їх на погодження уряду.

"А потім у Кабмін і Асоціацію масово надходять звернення від громад, чиї інтереси не врахували під час формування планів. І починають розповідати, що, наприклад, приїхав якийсь аграрний магнат і формує громаду в своїх власних інтересах. Або що приїхав якийсь олігарх, який хоче відділити від міста обласного значення якийсь мікрорайон, поставити там свого голову громади, оскільки йому так буде простіше керувати", – розповів виконавчий директор АМУ.

Це спотворює намічений результат реформи децентралізації. Великі недоліки є і в бюджетній децентралізації. Частина коштів, яка виділяється урядом на місця, фактично передається у розпорядження голів ОДА. А ті вже розподіляють їх за партійною приналежністю та лояльністю, каже Слобожан.

"Наприклад, у 2017-2018 року муніципалітети з 14 млрд гривень Дорожнього фонду отримали лише один мільярд. Його розподілом в області займається губернатор. Те ж саме стосується й так званої додаткової дотації на освіту і медицину", – пояснив експерт.

У команді Зеленського розраховують, що їм вдасться завершити процес об'єднання громад, перш ніж зміни в Конституцію і новий адмінтерустрій набудуть чинності. Принаймні у планах нової влади – щоб у 2020 році ОТГ покрили всю територію країни.

Найімовірніше, завершувати об'єднання уряду або парламенту доведеться в адміністративному порядку паралельно з переформатуванням неспроможних громад. І той опір, з яким влада зіткнеться на місцях за такого сценарію, може стати для неї серйозним викликом.