О создании Административного суда после ликвидации скандального ОАСК, проблемах в АРМА, ювенальной юстиции и пути в Евросоюз в интервью РБК-Украина рассказал заместитель Министра юстиции Александр Банчук.
Содержание:
Украина уже более 10 лет пытается приблизиться к стандартам Европейского союза, чтобы стать его полноправным членом. Это огромное количество реформ, и далеко не все из них имеют успешную реализацию. Наоборот, из-за довольно специфической украинской конъюнктуры нововведения воспринимаются тяжело, а еще тяжелее реализуются.
В последнее время приведением судебной системы к стандартам ЕС определенным образом занимается Министерство юстиции. Оно проверяет и анализирует нормативно-правовые акты на предмет их "евроинтеграции", а также постоянно коммуницирует с западными партнерами, которые следят за соблюдением правил. Далеко не все из них воспринимаются украинской властью, поэтому возникают постоянные дискуссии, одна из которых длится уже более десяти лет и касается судебной реформы.
Заместитель министра юстиции Украины Александр Банчук в интервью РБК-Украина рассказал, чего не хватает для реализации европейских норм в украинское судопроизводство, почему люди не доверяют судам и когда мы должны показать Евросоюзу результат.
– Когда вас взяли на эту должность в 2019 году, вы предположили, что вас приняли на работу, потому что вы критиковали организацию работы Минюста и решения предыдущей команды. Прошло уже несколько лет, как вам организация и решения?
– Как вы знаете, у нас с сентября 2024 года новый министр - это Вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции-министр юстиции Ольга Стефанишина. Фактически это определяет сферу деятельности, поскольку было решение совместить два мандата. Это европейская и евроатлантическая интеграция, и сфера юстиции. Мы ожидаем, что самыми сложными будут сферы для переговоров с ЕС - верховенство права, то есть вопросы правосудия, прав человека, противодействия коррупции.
Я считаю, что это важное сочетание, и, конечно, постоянно происходят трансформации в Министерстве. Например, сейчас формируется Департамент права Европейского Союза, чтобы анализировать все акты законодательства, все проекты, которые были подготовлены в рамках правительства, чтобы была более качественная экспертиза.
– На странице министерства в сфере вашей деятельности мало что понятно. Судя по тому, что там написано, вы постоянно анализируете нормативно-правовые акты.
– На сайте отражены соответствующие положения приказа Министра юстиции о распределении полномочий. Это такая особенность нашей работы, каким образом это отражено. Но на самом деле, моя сфера ответственности – это законодательство в сфере публичного права. Публичное право – это конституционное законодательство и административное законодательство. Также в моей сфере ответственности законодательство в сфере правосудия и институтов, смежных с правосудием. Мы, соответственно, осуществляем подготовку и экспертизу законопроектов в указанных сферах.
– Административный суд. В январе Верховная Рада Украины провалила голосование по созданию Административного суда с участием международных экспертов. Что происходит в этом процессе?
– Давайте начнем с того, что такое административный суд. Он является одним из неотъемлемых элементов принципа верховенства права.
-Условно, это суд, в который человек может прийти и пожаловаться на власть, правильно?
– Да. И это отличает демократическое общество от тоталитарных или авторитарных обществ. Изменение этой парадигмы в том, что гражданин, бизнесмен, представитель юридического лица, если он считает, что действие или соответствующее решение органа власти или должностного лица нарушает закон и его права, он имеет право подать против этого субъекта соответствующий административный иск.
Есть определенные элементы презумпции виновности органа власти. В уголовном производстве есть презумпция невиновности лица – оно невиновно, пока не доказано обратное. А здесь наоборот – лицу достаточно составить иск, заявить, что такое решение, приказ, постановление нарушает мои права. И тогда все доказательства на опровержение этого утверждения имеет сама власть. У нас это отражено на уровне Кодекса административного судопроизводства.
Относительно самого процесса. Ранее Окружной административный суд Киева рассматривал дела против органов власти центрального уровня. Речь идет о Кабинете Министров, о Национальном банке, о министерствах и других органах центральной и исполнительной ветвей. Затем ОАСК, как известно, ликвидировали.
Вот как раз создание Высшего административного суда направлено на то, что мы должны иметь суд, который будет только такими делами заниматься. Он, если будут отобраны кандидаты в соответствии с дополнительными механизмами отсева, контроля добропорядочности и компетентности, будет заниматься исключительно такими делами.
– А это должен быть один суд и только в Киеве?
– Да, идея заключается в том, что это будет один суд в Киеве, который будет рассматривать иски против высших органов власти.
– У нас просто уже есть история с ВАКС. Идея хорошая, но ВАКС завален делами. У нас общество в принципе довольно критично относится к власти, не будет ли рисков огромной нагрузки на суд?
– Это может быть вопрос, нужно будет смотреть на саму нагрузку. Здесь все будет зависеть от того, какое количество дел будет. Но с другой стороны по количеству дел можно оценить, доверяют ли суду или нет.
Опять же, нагрузка в Высшем антикоррупционном суде обусловлена особенностями уголовного производства. Все дела рассматривались по существу коллегиально, то есть только тремя судьями. К тому же, в каждом уголовном производстве огромное количество решений следственного судьи на досудебных стадиях. Мы понимаем, что при любом ограничении прав нужен следственный судья.
А есть на досудебных стадиях такие процессы, где речь идет о применении меры пресечения в виде содержания под стражей, где фактически проводятся полноценные судебные заседания. Потому что речь идет о рассмотрении ходатайства о возможности применения меры пресечения в виде содержания под стражей. Далее, есть применение санкции в виде взыскания активов в доход государства.
Весной прошлого года были приняты изменения, которые предусматривают возможность единоличного рассмотрения в отдельных категориях уголовных производств. Но, если есть дела о гражданской конфискации, о применении санкции в виде взыскания активов в доход государства, то они все равно слушаются коллегиально.
Здесь дело будет коллегиально рассматриваться только в том случае, если речь будет идти об административном иске об отмене нормативно-правового акта. Нормативный правовой акт – это, например, постановление Кабинета министров, приказ министерства, который регулирует определенные отношения. Другие решения будут рассматриваться единолично. Мы надеемся, что таким образом мы не повторим ситуацию с нагрузкой в административном суде, которая у нас сейчас есть в ВАКС.
– А может есть смысл еще создать несколько региональных судов? Например, в Одессе, во Львове, в Днепре.
– Модель высших специализированных судов закреплена прямо в Конституции, где говорится, что в Украине могут действовать высшие специализированные суды. И логика в том, что это должен быть один суд. Мы не можем создать отделение Высшего специализированного суда в Восточном, Западном или Южном регионах.
И опять же, оно не решит ситуацию. Сейчас правительственный законопроект предусматривает, что для того, чтобы начал работу Высший административный суд, нужно как минимум отобрать 32 судей этого суда. В зависимости от нагрузки может в дальнейшем речь может идти об увеличении количества судей, но это уже будет решение Высшего совета правосудия, вместе с ВККС.
– А что сейчас происходит в этом процессе, почему Верховная Рада Украины выступила против международных экспертов?
– Сейчас в первом чтении принят законопроект с другим подходом – о том, что надо создать два суда, и без участия наших международных партнеров в отборе судей.
– Вы же наверняка общались с народными депутатами, спрашивали, почему они так против международников?
– Ну смотрите, решение уже есть, есть первое чтение. Правительство одобрило поправки ко второму чтению этого альтернативного законопроекта, который был принят.
– Но с участием международников?
– Да, потому что они обеспечат большее качество этого процесса. Я стараюсь объяснить это так – как лучше подготовить текст? Мы можем использовать печатную машину, можем компьютер, можем программу искусственного интеллекта. Что ускорит, что качественнее сделает нашу работу?
На мой взгляд, если мир движется более качественно и быстро, мы должны использовать все эти механизмы. И, в том числе, участие представителей наших международных партнеров – это также о том, как отобрать качественно судей. Потому что суть в том, чтобы в этот суд были отобраны квалифицированные, независимые и качественные профессионалы. И тогда они сами будут уже в соответствии с Конституцией, законами рассматривать сложные дела.
– Я просто помню, когда формировалась Консультативная группа экспертов, депутаты, среди которых был нардеп Денис Маслов, говорили, что международные эксперты не должны влиять и не могут иметь решающих голосов, потому что речь идет о нашей независимости и суверенитете. Вы говорили с депутатами по этому поводу? Почему они против международников?
– Это же надо, думаю, у них спрашивать.
– А вы спрашивали?
– Ну, есть такой подход к этому, потому что, на самом деле, если подсчитать, участие международных партнеров есть в формировании 12 органов власти в различных сферах – от правосудия до конституционных органов, Конституционного Суда Украины, Счетной палаты, и до уровня антикоррупционных органов. В 12 органах 24 комиссии.
Два момента, почему важно участие международников. Первое – это о европейской интеграции. Также Венецианская комиссия в выводах, которые касались как раз участия международных партнеров по отбору судей, определила, что это не будет противоречить соответствующим стандартам Совета Европы и нужно, чтобы это было временное участие. Как раз мы предусматриваем то, чтобы было временное участие в условиях государства молодой демократии. Но очень важно, и это во-вторых, что в нашем случае определяющее решение в дальнейшем в этих процессах будет оставаться за органами государственной власти. То есть, ВККС, ВСП и Президентом Украины.
– Почему, по вашему мнению, развалился ОАСК?
– Юридически – это был Закон о ликвидации ОАСК.
– Почему депутаты приняли это решение в декабре 2022 года?
– Потому что было большое количество скандалов. Подавляющее большинство судей избегало прохождения квалификационного оценивания. Это та процедура, которая предусмотрена Конституцией Украины. А он, этот суд, как раз должен рассматривать дела по искам против органов государственной власти. Мы должны иметь суд, которому доверяют обе стороны. Если возникает большая сфера этих спорных правоотношений мы должны передать ее кому-то, кому доверяем.
– Я к чему это спрашиваю, люди видели, как работает ОАСК, какие были скандалы. То, что сейчас строится, оно строится уже на скептическом отношении людей к этому...
– И поэтому процедура должна быть прозрачной.
– Ну, опять же, предохранитель – это прохождение процедуры отбора судей по закону. Процедура должна проходить при участии экспертного совета, где есть представители международных партнеров, Высшая квалификационная комиссия судей, Высший совет правосудия и Президент Украины. Эта процедура основывается на требованиях Конституции Украины. И всегда, по моему убеждению, новое очень часто легче построить, чем пробовать перестраивать старое.
В случае с судом это может быть как раз хороший подход, когда мы откроем также путь к должности судьи другим специалистам. Ведь вы же знаете, что это не обязательно должны быть действующие судьи, адвокаты или ученые.
И также особенность нашего законопроекта в том, что, поскольку это такой специализированный суд, мы также открываем возможность государственным служащим стать судьями. В тех странах, где начиналась система административной юстиции – Франция, Германия, там это также распространено. Лица, которые были государственными служащими, принимают решения, которые могут обжаловаться в админсуде, то есть они знают, что такое государственная служба. А сейчас они смогут стать судьями.
– Вы с МВФ контактируете относительно процесса прохождения этого законопроекта? Как они комментировали решение Верховной Рады Украины?
– У нас постоянно происходит коммуникация. Поданный правительственный законопроект полностью поддерживается.
– То есть тот, который провалился.
– Да, но наши поправки, которые мы подали, также ими поддерживается. И позиция также согласована с представителями Еврокомиссии.
– Просто депутаты уже не впервые выступают против международных экспертов.
– Очевидно, депутаты отражают позицию их избирателей.
– Ситуация вокруг АРМА. Недавно Ольга Стефанишина сказала, что законопроект, который разрабатывается по АРМА, предусматривает предохранители влияния на руководство. Это как?
- Есть правительственный законопроект №12374, он также является обязательствами в рамках европейской интеграции, потому что он в плане Ukraine Facility. Он предусматривает, что отбор руководства этого агентства будет также с участием международников. Будет конкурсная комиссия, где будет три члена комиссии от правительства и три от международных партнеров.
Но особенность в том, что мы не предусматриваем этим законопроектом автоматическое прекращение срока полномочия главы АРМА, и это было согласовано с нашими европейскими партнерами. Мы только предусматриваем то, что в течение года они осуществят соответствующую внешнюю оценку деятельности АРМА независимой комиссией.
В прошлом году, вы может знаете, было очень оживленное обсуждение и принятие изменений в Закон о Бюро экономической безопасности. Там решили, что нового директора Бюро избирают. В этом случае нет автоматического прекращения полномочий председателя АРМА. Что касается других органов исполнительной власти, правительство может принять решение об увольнении их руководителей, потому что оно согласно Конституции является главным органом в системе исполнительной власти. Законопроектом мы предусматриваем самостоятельность АРМА и ограниченные основания для увольнения руководителя Агентства. Но, с другой стороны, если мы вводим конкурс с участием международных партнеров, мы гарантируем, чтобы кандидат был добропорядочный и компетентный.
И это очень важно, потому что арестованные активы в уголовных правонарушениях, а это десятки тысяч объектов, переходят в управление этого Агентства. И важно для государства, чтобы этот экономический актив не терял своих свойств, и, возможно, даже проносил дополнительные средства в бюджет. А для владельца, который является подозреваемым или обвиняемым, но еще не осужденным лицом, важно, чтобы его собственность была сохранена.
– Правосудие для несовершеннолетних. Почему оно нуждается в реформе?
– Правосудие для несовершеннолетних, или ювенальная юстиция – это еще одна составляющая европейской интеграции. Эти меры есть и в проекте Дорожной карты по верховенству права. Там предусмотрено, что мы должны соответствующий закон принять. Но здесь очень важно содержание этого закона.
Несовершеннолетние, которые становятся потерпевшими или свидетелями правонарушений в отношении них – это, в основном, насилие, в том числе домашнее насилие, или другие насильственные действия в отношении детей. И здесь важно, что европейские стандарты направляют на то, что мы должны с этими пострадавшими детьми более индивидуально работать, с целью реализации принципа защиты наилучших интересов ребенка.
Мы сейчас в 12 регионах страны создали Центры для работы с несовершеннолетними по модели Барнахус (с исландского языка – "Дом ребенка"). И суть заключается в том, что как только появляется уголовное производство, где есть такой ребенок, мы должны провести все процедуры с этим ребенком в одном месте, в одном центре.
И там с ребенком работает психолог, может быть проведена судебно-медицинская экспертиза, особенно, если речь идет об изнасиловании, или любых насильственных действиях. И сразу же, или в зависимости от того, как определит психолог, могут проводиться процессуальные действия.
Ребенок общается только с психологом, а он трансформирует вопросы от всех участников уголовного производства в понятный для ребенка способ. С игрушками, с рисунками, в зависимости от того, как психолог решит. Сейчас эти центры функционируют в Киеве, Житомире, Луцке, Тернополе, Черновцах, Одессе, Кропивницком, Николаеве, Полтаве, Сумах, Черкассах и Виннице.
Теперь вопрос в том, чтобы соответствующие детали в нашем УПК прописать. Потому что мы сейчас действуем на основании совместного приказа, которым утвержден этот пилотный проект. И это чрезвычайно важно распространить на территорию всей страны.
– А по военным преступлениям уже говорили с детьми в этих Барнахусах?
– Да. Когда в 2022 году был прилет по центру Винницы, были десятки погибших. Там детей, которые были пострадавшими, допрашивали в Барнахусе. Это важно, потому что мы один раз получили показания у ребенка и все, мы не повторно не травмируем его.
Мы ведем статистику, за 2024 год 818 детей у нас прошли через Барнахусы. С одной стороны цифра удручает – столько детей прошли через ад, с другой – мы имеем возможность анализировать. Значит, мы не зря что-то делаем.
Но потерпевшие и свидетели – это одна сторона. Есть еще подозреваемые несовершеннолетние. Мы опять же через пилотный проект реализуем программу восстановительного примирения.
Мы обновили ее с осени 2024 года. Здесь также есть ограничения на уровне закона, в частности Уголовного и Уголовно-процессуального кодекса. Наш подход заключается в том, что несовершеннолетние не должны после совершения первого преступления отбывать наказание в местах лишения свободы.
– Любого преступления?
– Нет. Понятно, что если есть случаи, когда совершено тяжкое или особо тяжкое преступление, то нет. Но есть другие, нетяжкие преступления, за совершение которых можно применять альтернативные лишению свободы виды наказаний. Не хочется проводить ребенка через всю систему.
– Которую вы тоже реформируете.
– Да, но это не место для детей. Программа предусматривает, что, как только появляется подозреваемый несовершеннолетний, у нас есть реестр медиаторов, который ведется Координационным центром по оказанию юридической помощи, следователь, прокурор может обращаться к потерпевшему, к подозреваемому, его защитнику и предложить договориться через медиатора. Услуги медиатора мы предполагаем обеспечивать за средства Государственного бюджета.
И когда будут соглашения о примирении, мы освобождаем от ответственности несовершеннолетнего по решению суда. Но это не просто освобождение от ответственности. Программа восстановительного примирения заключается в том, что ты должен совершить какие-то действия для потерпевшего. Если это была кража из магазина, несовершеннолетний в этом магазине будет убирать, мыть окна и тому подобное. Эта программа может предусмотреть большое количество мероприятий.
– Последний мой вопрос, он довольно общий, но вы человек, который в этой системе работает давно и хотелось бы узнать ваше мнение. Наша судебная реформа началась, или очередная волна началась в 2014 году, сегодня мы до сих пор не знаем, что с ней происходит. Что не так с нашей судебной реформой? И что делать для того, чтобы люди стали снова доверять судебной системе?
- Первая моя мысль заключается в том, что у нас недоверие общества ко всему государству. Не только к судебной системе. И это имеет свои исторические корни. Потому что мы, украинцы, на протяжении веков не имели своего государства. Любое государство, которое было на этой территории на протяжении веков до 1991-го года, кроме короткого периода в 1917-1920 годах, это было чужое государство, или это была империя, а мы были частью империи. И понятно, что никакого доверия не было, потому что это не твое.
Сейчас, я убежден, что на уровне Конституции у нас все заложено для того, чтобы иметь самую прогрессивную систему правосудия. И нам осталось несколько шагов по ее реализации.
– Каких?
– Это все уже заложено в законах. Нам нужно просто дождаться результатов. Сейчас нужно, чтобы функционировала антикоррупционная инфраструктура – НАПК, НАБУ, САП.
Вторая вещь. Мы должны завершить набор новых судей и Высшая квалификационная комиссия судей объявила набор на 1800 должностей в местных судах, 550 должностей в апелляционных судах. Я очень надеюсь, что все будет проведено качественно и дальше уже эти судьи на своем Съезде будут соответствующих своих добропорядочных представителей делегировать в ВККС, ВСП и также в КСУ, потому что там есть также треть представителей от судебной власти.
Опять же, мы понимаем, что мы в условиях военного положения, но это запланировано в таком режиме...
– А какой дедлайн? 5 лет, 10?
– У нас есть 5 лет для того, чтобы мы присоединились к ЕС. Те планы, которые закладываются в проекте Дорожной карты, мы должны выполнить до 2027 года. То есть мы должны тактические шаги реализовать в системе правосудия и прокуратуры. Потому что дальше ЕС будет оценивать реализацию этих реформ и на конец 2027 года мы должны сформировать обновленную систему правосудия.