Национальная стратегия доходов: преимущества, недостатки, и что делать дальше

Национальная стратегия доходов Украины до 2030 года, утвержденная Кабмином в конце декабря, уже успела вызвать бурю общественных дискуссий. О преимуществах и недостатках Стратегии, а также о том, что делать дальше, – читайте в авторской колонке для РБК-Украина заместителя директора Национального института стратегических исследований Ярослава Жалило.

Что не так в Стратегии

При ознакомлении со Стратегией совсем не чувствуется, что это стратегия страны, которая ведет жестокую войну с агрессором и среди приоритетов которой – задача обороны и восстановления. Видим попытки выстраивать Business-as-usual.

Это непродуктивно по двум причинам. Во-первых, реалии будут вносить свои коррективы, и стратегия "поплывет". Во-вторых, нет сигнала нашим международным партнерам – Украина оказалась в уникальной ситуации, и выходы из нее должны быть уникальны. Поэтому, по крайней мере, должны выстраиваться специфические механизмы восстановления с определением ограниченных во времени сроков, но с мощными стимуляторами, в частности в фискальной сфере.

И еще момент – Стратегия доходов в действительности является стратегией налоговых (в т.ч. таможенных) доходов. Возможно, так и нужно было ее назвать.

Между тем, весомыми являются неналоговые составляющие доходов бюджета – отчисления доходов госпредприятий, дивиденды от государственных долей, отчисления доходов НБУ. Поскольку речь идет о документе от Кабмина, обратить внимание на эти составляющие и артикулировать политику правительства в этих областях было бы не лишним.

В Стратегии не предусмотрены никакие специальные режимы для территорий, которые будут нуждаться в фундаментальном восстановлении (здесь целесообразным может быть применение специальных налоговых режимов типа специальных зон), а также переходных режимов возобновления экономической деятельности для деоккупированных территорий. Такие специальные режимы должны быть разработаны совместно с международными партнерами на период восстановления, причем уже сейчас, чтобы не было опасений, что задачи восстановления могут деформировать европейское экономическое поле.

В Стратегии отдельно делается акцент на стимулировании перерабатывающей промышленности, хотя предусмотренные меры достаточно ограничены и вряд ли будут действенны. Но есть и другие сферы, требующие значительных структурных изменений, в частности, тот же агросектор, который должен выйти из сырьевой ловушки "природноресурсного проклятия" и перейти на индустриальные основы.

Стратегия декларирует минимизацию налогового стимулирования как неэффективного. Следовательно, о разработке возможных налоговых стимуляторов речь не идет. В Стратегии пишут об увеличении веса прямой бюджетной помощи. Но такие инструменты работают, когда требуется точечная поддержка. Когда нужно оживить сектор или территорию, то налоговые мотиваторы с ограниченным сроком действия могут быть уместными.

Нуждается в дополнительном изучении идея мгновенной амортизации, которая предлагается в Стратегии – как она коррелирует с финансированием инвестиций за счет кредитных средств? Амортизация инвестиции ограничена годовым объемом налогового платежа – но она наверняка будет больше. Также будет расти налогооблагаемая база в последующие годы, что будет усложнять накопление средств на погашение кредита и/или последующее инвестирование. Надо этот механизм лучше разъяснить уже сейчас.

Как следует действовать

Стратегия – не закон. А только долгосрочный план. Поэтому всегда есть возможность дополнить и усовершенствовать практическую политику. В частности, в практической реализации реформ следовало бы сделать следующее.

Усовершенствовать подходы к применению налоговых стимуляторов в условиях восстановления экономики от последствий войны. Установить критерии, ограничения, условия и т.д. В том числе предусмотреть специальные территориальные режимы для особых территорий. В системе стимуляторов отдельно предусмотреть мотиваторы инвестирования в оборонную промышленность.

Предусмотреть налоговые компенсаторы расходов бизнеса на цели устойчивости. Речь идет о приобретении генераторов, строительстве убежищ, различных систем защиты, альтернативных маршрутах поставки, восстановлении от разрушений и т.д. Эти специфические расходы выходят за рамки стандартных для соответствующих отраслей, следовательно, снижают конкурентоспособность производителей в Украине. Поэтому эти расходы нужно изымать из налогооблагаемой базы, или вообще из уплачиваемого налога.

Нужно предусмотреть комплиментарность реформ в налоговой и таможенной областях с другими сферами и политиками. В частности, за счет внедрения действенной системы государственной помощи в экономике европейского образца, если уже стратегия ориентирована на переход от льгот к прямой помощи. Или гарантирование целевых механизмов социальной политики. Не говоря уже о политике восстановления. Тогда налоговые реформы должны быть синхронизированы с достижением определенных маяков в обеспечивающих альтернативу реформах.

Нуждается в уточнении перспектива расщепления налогов между уровнями – государство-регион-громада. Об этом Стратегия почему-то умалчивает. Но в свете последних трендов с перераспределением НДФЛ следует, в частности, открыто декларировать, как будут распределяться поступления от повышенного НДФЛ при прогрессивном налогообложении. На мой взгляд, они должны идти к громадам, но в рамках наполнения фондов восстановления, то есть целевым назначением.

О важности непопулярных реформ

Стратегия подразумевает ряд непопулярных реформ. К сожалению, традиция минимизации налогообложения, сокрытия прибыли, ожидания минимальной налоговой нагрузки у нас слишком сильна. Даже в условиях войны. В Стратегии откровенно отмечается, что Украине нужен надежный источник доходов бюджета – для нужд безопасности, восстановления, преодоления социальных последствий войны. Предлагается солидарная ответственность за это – налоги должны платить все и платить честно.

Снижение ставок возможно только в случае устранения налоговых "дыр". Со своей стороны, государство гарантирует добропорядочность, недеформированность конкуренции, качество, прозрачность и предсказуемость политик, процедур и сервисность, а не карательность работы налоговых органов.

Должны быть определены ориентиры синхронизации с европейской системой налогообложения – это важно в контексте евроинтеграции. Надо признать, что здесь есть тоже очень непопулярные вещи, например, приведение к европейскому уровню акцизов. Но о такой перспективе следует заранее заявлять как о неминуемой составляющей на пути в ЕС.

Очень важны предусмотренные меры по цифровизации в фискальной сфере, усиление институциональной способности фискальных органов, эффективности таможенного администрирования. Также важно направление расширения способности органов местного самоуправления администрировать местные налоги. Это одно из направлений продолжения реформы децентрализации.

О судьбе ФЛПов

Заложенные в Стратегию планы относительно ФЛП наверняка вызовут массовые баталии, так как наносят значительный удар по налоговым минимизаторам. Исключить дробление крупных бизнесов на кучку ФЛП однозначно нужно. Это безобразное явление, дискредитирующее саму сущность налогового стимулирования мелкого бизнеса через "упрощенку".

Синхронизация изменений в системе упрощенного налогообложения с цифровизацией налоговых процедур позволит юрлицам при переходе от "упрощенки" к стандартной системе не беспокоиться о том, что им придется тратить больше времени и средств на цели налоговой отчетности.

Сложнее с предотвращением маскирования трудовых отношений под гражданско-правовые договоры с ФЛП. Предстоит прописывать четкие критерии отделения такой маскировки от реального предоставления услуг ad hoc в рамках независимой профессиональной деятельности.

Реформы в сфере упрощенного налогообложения придется очень тщательно коммуницировать. Те, кто от них будет терять доходы, постараются нагнать "страшилок", чтобы спровоцировать сопротивление даже тех, кого изменения не будут затрагивать. Но если не приведем политику упрощенного налогообложения к цивилизованным нормам, то можем иметь значительные проблемы в процессе евроинтеграции. Пример протестов польских перевозчиков против украинских мы уже увидели. Так что главные дискуссии о построении адекватных стимуляторов для мелкого бизнеса – еще впереди.