Інструкція до держави. Навіщо Конституцію весь час змінюють і що з нею знову не так

Вже чверть століття Україна живе з Конституцією, ухваленою в жорстких баталіях і суперечках через п'ять років після здобуття незалежності. Попри потуги, в яких народжувався цей документ, кожна нова команда влади бралася його міняти. Про те, як змінювалася Конституція за роки незалежності і що в ній ще можуть переписати – нижче в матеріалі РБК-Україна.

Шлях України до побудови своєї державності не завершився здобуттям незалежності тридцять років тому. Після цього наступні п'ять років вище політичне керівництво ламало списи над створенням документа, який би окреслив межі минулого і майбутнього молодої країни.

Остаточно перевернути сторінку радянського минулого і виписати нові правила устрою держави вдалося в 1996 році з прийняттям Основного закону. Після ночі безперервної роботи о 9 ранку з 27 на 28 червня Верховна рада 315 голосами "за" ухвалила Конституцію України. Депутатам довелося цілу добу розглядати кожну статтю окремо, дискусії в залі не раз переходили в кулачні бої.

Над написанням документа працювала спеціальна тимчасова комісія. Створення сучасної Конституції тривало за двох президентів – Леоніда Кравчука та Леоніда Кучми. Історики ж стверджують, що цей процес почався набагато раніше – з прийняттям в 1710 році Конституції Пилипа Орлика – однієї з перших в Європі.

"Навколо Конституції йшла жорстка політична боротьба між демократичними силами і партіями з прокомуністичного табору, які орієнтувалися на Москву. Противники нової Конституції розуміли, що з ухваленням цього закону пуповина між Україною і Росією буде розірвана. Тому комуністичні сили усіляко опиралися появі нової Конституції", – згадує один із співавторів Конституції 1996 року, нардеп перших чотирьох скликань Іван Заєць.

Коли ж комуністи усвідомили, що прийняття Основного закону неминуче, вони вступили в суперечки з приводу його змісту, каже співрозмовник. Дискусії велися за багатьма критеріями: і щодо унітарної форми правління, і про тип держави, і про символіку, і з приводу мови, і про питання державної власності, і про статус Криму.

Текст Основного Закону України формувався на базі 15 законопроектів, до його другої редакції надійшло близько 6 тисяч поправок. Фінальний варіант тоді назвали компромісом між різними політичними силами, представленими в парламенті і у владі загалом.

Конституція встановлює, що Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою. Ухвалений у 1996 році закон визначав Україну як унітарну, президентсько-парламентську республіку. Цей документ має найвищу юридичну силу, тому всі інші закони мають або відповідати, або не суперечити Конституції.

Щоб уникнути зловживань Основним законом, автори прописали в ньому спеціальні запобіжники. Внести зміни в цей документ можна тільки після узгодження Конституційного Суду і протягом двох різних сесій. А під час остаточного голосування запропоновані поправки мають набрати не менше 3/4 голосів від конституційної більшості, тобто мінімум 300 голосів "за".

Реформа компромісу

Жодну команду влади ці запобіжники не зупиняли, щоб внести зміни до Конституції. За всю історію незалежності її змінювали сім разів. Це якщо не брати до уваги скандальне рішення КСУ про повернення до редакції закону від 1996 року.

Вперше корективи в Основний закон були внесені під кінець каденції Леоніда Кучми, при якому цей же документ і ухвалювався. Тоді між другим і третім туром президентських виборів, у розпал Помаранчевої революції, Рада 8 грудня 2004 року переписала Конституцію, помінявши державний устрій країни. Україна тоді стала парламентсько-президентською республікою, тобто обмежувалися функції президента на користь повноважень парламенту і Кабінету Міністрів. Нові норми вступали в силу з 2006 року.

Конституційна реформа була результатом політичних домовленостей між різними причетними сторонами: владою, її ставлеником на виборах – Віктором Януковичем, фаворитом президентських перегонів Віктором Ющенком та міжнародними партнерами України. Ціною цієї поступки стала можливість проведення третього туру виборів, що привів Ющенка до перемоги.

Конституційні зміни 2004 року були найбільш знаковими в історії незалежної України, погоджуються опитані виданням експерти.

"Цей законопроект був написаний тоді, коли стало ясно, що ні Кучма, ні його ставленик не буде новим президентом України на виборах 2004 року. Головою адміністрації у Кучми був Медведчук і це була його ідея. Вони заздалегідь підготували проект закону про зміни Конституції з істотним скороченням повноважень президента", – говорить голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

Частково в цьому документі були використані правильні ідеї, зазначив він. Однією з них експерт називає норму про те, що у президента не має бути права одноосібно звільняти прем'єр-міністра. Але водночас там було дуже багато юридичних "прогалин", уточнив Коліушко.

Нові зміни урізали повноваження глави держави і значно змістили центр ухвалення ключових рішень в країні. Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій міг вносити тільки кандидатури прем'єр-міністра, міністра оборони і міністра закордонних справ, затверджувати їх має парламент. А призначити всіх інших членів Кабміну Раді має пропонувати глава уряду. Термін повноважень нардепів збільшувався з 4 до 5 років, всі вони обиралися за пропорційною системою.

Леонід Кучма підписує закон зі змінами до Конституції (Фото: УНІАН / Валерій Соловйов )

"Тоді виникло дві проблеми. Перша полягала в тому, що Конституцію поміняли дуже швидко. Друга зводилася до того, що вона суттєво урізала повноваження новообраного президента Віктора Ющенка. Виходить, що обирали його з одним обсягом повноважень, а через рік вони стали іншими. Тому і завищені очікування, які були до Ющенка, не могли бути реалізовані", – упевнений Іван Заєць.

Жонглювання Януковича

Ющенко, прийшовши до влади, згодом намагався скасувати ухвалені зміни. Але зробити цього так і не зумів. Його зусиллям опиралися представники біло-блакитного табору, оскільки встановлена форма правління дозволяла їм тримати в узді опозиційного до них президента. Пізніше, коли цей пост зайняв кандидат від Партії регіонів, їхня команда захотіла переграти ситуацію на свою користь.

Після інавгурації, в 2010 році Віктор Янукович через підконтрольну йому більшість у парламенті вирішив скасувати конституційну реформу, що дісталася йому у спадок. Народні депутати з його політсили звернулися до КСУ з проханням перевірити законність реформи.

Судді дійшли висновку, що деякі положення, внесені до Основного закону, не пройшли експертизи КСУ. А тому зміни в 2004 році, за їхньою оцінкою, були прийняті з порушенням процедури. І за рішенням суду, навіть без голосування Ради, з жовтня 2010-го країна повернулася до Конституції, затвердженої в 1996 році, тобто назад до президентсько-парламентського устрою.

Уже в 2011 році правляча більшість також внесла зміни в Основний закон, збільшивши термін повноважень президента і депутатів усіх рівнів до п'яти років.

"У 2010 році було неправове рішення Конституційного Суду щодо підміни Конституції України. Повернення до Конституції від 1996 року призвело до того, що терміни повноважень парламенту та органів місцевого самоврядування стали 4 роки. А їм це не подобалося. Тому в 2011 році вони внесли зміни до Конституції про п'ятирічний термін повноважень всіх виборних органів влади", – пояснив Коліушко.

Ще одні зміни до Конституції, ініційовані за Януковича, стосувалися функцій Рахункової палати. Цей орган, згідно з ухваленими поправками від 2013 року, має контролювати не тільки використання коштів держбюджету, а й їхнє надходження.

Після втечі Януковича, в лютому 2014 року, нардепи проголосували за повернення до варіанту Конституції від 2004 року. Багато експертів і політиків вважають рішення КСУ незаконним і називають його переворотом. Правоохоронні органи почали розслідування про узурпацію і захоплення екс-президентом державної влади.

Спроби Порошенко

Перша спроба Петра Порошенка внести нові положення в Основний закон зазнала невдачі. Його ініціатива в липні 2015 року стосувалася децентралізації. Реформа передбачала нову систему адміністративно-територіального устрою країни з громадами і префектами, також пропонувалося ухвалити зміни про фінансову децентралізацію регіонів.

Розбрат в політикумі тоді посіяли пропозиції зі згадкою про закон, який би регулював особливий порядок місцевого самоврядування в Донецькій і Луганській областях. Влада пояснювала це вимогою Мінських угод. Проте ця норма викликала бурю емоцій як всередині парламенту, так і під його стінами.

Поки депутати в парламенті розглядали проект, під стінами Ради 31 серпня 2015 року відбувалися бійки між мітингувальниками і силовиками. В ході жорстких сутичок загинуло кілька військових Національної гвардії, понад сотня людей отримали травми. Нардепи тоді ухвалили проект тільки в першому читанні, до остаточного затвердження справа так і не дійшла.

Ще одні поправки до Конституції, ініційовані Порошенком, виявилися більш результативними, поклавши в червні 2016 року початок судовій реформі. Зміни пропонували провести переатестацію всіх суддів і позбавити їх недоторканності. А відбирати служителів Феміди має новий орган – Вища рада правосуддя. До того ж президент і парламент втрачали право звільняти суддів. Вводилася трирівнева система – суди першої інстанції, апеляція і Верховний суд.

Під кінець каденції Порошенка, 7 лютого 2019 року, Рада підтримала його ініціативу про закріплення в Основному законі курсу країни на членство в Євросоюзі і НАТО. Це був центральний мотив кампанії, коли Порошенко намагався переобратися на другий термін.

Ініціативи Зеленського

Рада ще за Порошенка почала розглядати його проект закону про скасування депутатської недоторканності. Але, обмежившись першим читанням, парламент восьмого скликання не став остаточно прощатися з імунітетом.

Це сталося вже після дострокових виборів у Раду, коли "Слуга народу" президента Володимира Зеленського взяла монобільшість. Новий глава держави дав хід законопроекту свого попередника. Це був найшвидший спосіб зняти депутатську недоторканність і тим самим виконати одну зі своїх передвиборчих обіцянок. Маючи на руках готовий висновок КСУ, Зеленський і його команда на початку роботи нової Ради за кілька днів провели відразу два голосування, повністю прибравши з Конституції норму про депутатський імунітет.

Плани Зеленського та його політсили щодо зміни Основного Закону затьмарюють плани попередніх президентів. У перший рік своєї каденції він вніс відразу вісім законопроектів з поправками до Конституції. Щоправда, жоден з них ще не прийнятий парламентом.

Три проекти проголосовані в першому читанні – про скасування адвокатської монополії (№1013), про скорочення кількості нардепів (№1017), а також про консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи ВР (№1028).

До документа про наділення народу правом законодавчої ініціативи (№1015) у суддів КСУ були невеликі зауваження, але він отримав загалом позитивний висновок. Зараз над ним триває робота в профільному парламентському комітеті з питань правової політики, сказала виданню представник ВР в Конституційному суді Ольга Совгиря.

Два проекти президента про уповноважених ВР і підстави для позбавлення нардепів мандатів КСУ визнав незаконними. У лютому цього року члени "Слуги народу" зареєстрували в Раді ще один документ (№5133) про зміну Конституції, який визначає порядок призначення і звільнення керівників НАБУ і ДБР. Парламент відправив його на оцінку КСУ.

За прогнозами Совгирі, нардепи можуть приступити до цього законопроекту під час наступної сесії. Строк розгляду Конституційним судом не може перевищувати тридцяти календарних днів. Але судді ще навіть не взялися за документ, вони кілька разів відсували початок провадження, пояснюючи це "вирішенням процедурних питань", говорить Совгиря. Проте вона розраховує, що КСУ зможе надати свій висновок у вересні.

Ще один документ – про децентралізацію – в січні минулого року Зеленський відкликав на доопрацювання. Виправлений текст проекту в Раді так і не з'явився. Перша редакція документа пропонувала новий адміністративно-територіальний устрій України, із зазначенням у Конституції, що країна складається з громад, округів, областей та Автономної Республіки Крим. Також президент хотів закріпити в Основному законі інститут префектів.

Голова партії "Слуга народу" Олександр Корнієнко в червні уточнював РБК-Україна, що документ все ще готується. Парламент, як розраховує Корнієнко, встигне відправити проект в КСУ "до вересня-жовтня", щоби до початку наступного року отримати висновок суду. Але фінальне голосування за найсприятливіших розкладів відбудеться не раніше вересня 2022 року.