Деньги в обмен на реформы? Почему Запад ставит Украине условия и как это было до Зеленского

Украина начала переговоры с США и ЕС об условиях, под которые страна будет получать гранты и кредиты. Для Запада война сама по себе – уже не повод давать деньги. Каких реформ доноры ждут от Украины, чем они отличаются от требований прошлых лет и что об этом думают в команде Зеленского – подробнее в редакционном материале РБК-Украина.

При подготовке статьи журналисты РБК-Украина пообщались со многими нынешними и бывшими чиновниками, дипломатами и политиками, знакомыми с деталями переговоров Украины с западными партнерами. В публикации также использовалась информация с сайтов Госдепа США, Кабмина, Минфина, МВФ и Верховной рады. Над материалом работали: Ростислав Шаправский, Ульяна Безпалько, Милан Лелич, Юрий Дощатов, Юлия Акимова.

Каждая власть в Украине во время очередного кризиса стояла перед выбором – проводить непопулярные реформы и получать кредиты от Запада или же идти на поклон в Кремль. В Москве не требовали реформ, им нужна была слабая Украина, готовая платить высокие политические "проценты" за скидку на газ. Имя президента и премьера зачастую определяли вектор – Запад или Россия. После агрессии россиян на Донбассе и оккупации Крыма этого выбора не стало.

Домашнее задание из Вашингтона

Полтора года полномасштабной войны обескровили украинскую экономику. Никогда страна не зависела от доноров так сильно, как сейчас. По данным Минфина, от момента российского вторжения США, ЕС и другие страны влили в бюджет Украины свыше 64 млрд долларов. Плюс – десятки миллиардов в виде оружия и военной техники. Явный лидер здесь – США, с 24 февраля Белый дом выделил только на военную поддержку около 44 млрд долларов.

На Западе при каждом удобном случае напоминают, что будут с Украиной до победы, по крайней мере, пока украинцы сами не решат, что она уже наступила. Но чем дольше длится война, тем она все меньше является поводом для США и ЕС давать украинской власти деньги без обязательств. Требования партнеров становятся жестче, а тон разговора – местами более резким. Украина же и сама дает повод звучать громче голосам критиков на Западе из-за резонансных коррупционных скандалов с закупками для армии и идей власти отодвинуть антикоррупционные органы от, собственно, борьбы с коррупцией. Больше об этом – здесь.

Старт президентской гонки в США и их внутренняя политическая кухня, на фоне критики, что Байден много тратит на войну в далекой Европе, также играют явно не в пользу украинцев. Последние события в Конгрессе с голосованием по оборонному бюджету, где пока не нашлось места Украине, служат тому подтверждением.

Спикер Палаты представителей США республиканец Кевин Маккарти (Фото: GettyImsges)

Еще несколько месяцев назад собеседники РБК-Украина в украинской власти говорили о закручивании донорами гаек в вопросе денег. В США, например, по информации источников издания, напрямую связывали сентябрьский транш в бюджет на 1,25 млрд долларов с внесением в Раду проекта закона об усилении полномочий Специальной антикоррупционной прокуратуры и ее главы.

Принцип "сделал – получил" или "деньги в обмен на реформы" может стать базовым. Какое-то время власти уже ведут переговоры с донорами об унификации условий с понятным графиком их выполнения. Тем более что Украина уже взяла на себя ряд обязательств перед партнерами, например, по линии МВФ или в соглашении о макрофинансовой помощи от ЕС и т.д. Теперь стоит задача свести это все к единой логике.

"Здесь как на предприятии: вы начальник, ваш подчиненный все на листочках записывает, а потом оказывается, что один листочек он потерял, зато, говорит, я же два листочка задач выполнил. Потому нужно создать саммари всех западных требований к нам", – объясняет РБК-Украина собеседник из окружения президента.

План реформ планировали выработать на донорской платформе в Брюсселе. Но накануне ее последнего заседания в прошлый вторник в медиа был опубликован список реформ, подготовленный американской стороной – от антикоррупционного блока, судебной власти до экономической политики, в том числе приватизации, корпоративной реформы и либерализации тарифов.

Появление такого "черновика" многие восприняли едва ли не как требования "старшего брата", что не добавило конструктива в переговоры. На следующий день американское посольство даже вышло с официальной позицией по поводу пакета реформ, а спустя несколько дней посол Бриджит Бринк передала список рекомендаций премьеру Денису Шмыгалю.

Посол Бринк и Денис Шмыгаль (Фото: пресс-служба главы правительства)

"Могло ошибочно сложиться впечатление, что американцы нам спускают условия, а мы их беспрекословно должны выполнять. Но так вопрос не стоит. Партнеры спрашивают у нас, что мы можем сделать, а что нет. Все реформы давно проговариваются, часть из них мы инициируем сами. И важно, что в этом процессе еще есть ЕС и другие страны, не только США", – говорит РБК-Украина источник в правительственных кругах.

Собеседники во власти тем не менее признают, что все предложения Запада по реформам рано или поздно становятся законами. "Здесь нет ничего необычного – и раньше мы получали деньги под конкретные условия. Конечно, мы можем обсуждать сроки или какие-то детали, но по сути все так и остается, как изначально предлагают партнеры", – констатирует один из депутатов "Слуги народа".

Едва ли не все опрошенные изданием политики и представители власти соглашаются, что самой большой проблемой пакета реформ станут требования по части антикоррупции. Этот блок напрямую подвязан под евроинтеграцию Украины.

"Депутаты еще не переварили открытие деклараций, которое скоро проявит себя на практике: куча всяких инфографик "Кто больше всего обогатился за время войны", расследования и прочее. А впереди еще история с PEPами (речь о пожизненном мониторинге политически значимых лиц и создании реестра PEPов, - ред.)", – говорит собеседник в СН.

По его мнению, если депутаты и "сожрут такой кактус, как PEP", они будут не готовы голосовать еще и за какие-то антикоррупционные истории по НАБУ и САП.

Многое будет зависеть от настроений в Офисе президента. На уровне Банковой и антикоррупционных органов уже идут переговоры по ряду инициатив, как, например, увеличение штата НАБУ до 300 человек, создание экспертного центра при Бюро (на что пока не соглашаются в ОП), а также расширение полномочий НАБУ по "прослушке".

"Отдельным пунктом США в рекомендациях прописали независимость НАБУ как следственного органа. И здесь можно утверждать, что эта строка появилась как ответ на предложение ОП забрать у Бюро часть дел и передать их в подследственность СБУ, назвав их государственной изменой", – говорит один из собеседников.

Замглавы антикорркомитета Рады Ярослав Юрчишин не видит в требованиях американцев чего-то нового, называя их расширенным списком условий МВФ. И хотя они еще будут обсуждаться всеми донорами, кардинальных изменений по части борьбы с коррупцией там ждать не стоит, уверен он.

"Нам не дали выполнять что-то невыполнимое. Закон про САП готов и в парламенте, по увеличению штата НАБУ законопроект также готов. По созданию экспертного ведомства будет общение с донорами", – пояснил депутат.

Проблема еще и во времени. Его не так много, чтобы утрясти детали и договориться о финальном списке реформ и формате финансирования. Украина и сама заинтересована сделать это как можно скорее. Уже с 2024 года должна заработать рассчитанная до 2027 года программа ЕС на 50 млрд евро (т.н. Ukraine Facility). И, по информации РБК-Украина, большую часть этой суммы в правительстве рассчитывают получить уже в следующем году, понимая туманные перспективы финансирования со стороны США.

Глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен и президент Украины Владимир Зеленский (Фото: Виталий Носач/РБК-Украина)

"США хочет, чтобы ЕС давал нам больше денег, европейцы не хотят. В сухом остатке, объем помощи на следующий год у нас до сих пор не гарантирован, хотя в прошлом году к этой дате гарантии уже были", – обратил внимание собеседник среди депутатов.

По его мнению, только в начале следующего года мы получим аналогичный список реформ от Евросоюза – как раз к открытию переговоров о членстве. "И первым в списке требований, очевидно, будет судебная реформа и антикоррупция", – добавил собеседник.

От Тимошенко до Гройсмана. Торг с Западом не уместен

Украина в разные времена искала у Запада помощи, соглашалась на условия кредиторов и переставала их выполнять, как только дела в экономике шли на поправку. В основном поддержка приходила от Международного валютного фонда, где не последнюю роль играют США. Но все это, как правило, происходило в относительно мирное для страны время.

Фонд помог правительству Юлии Тимошенко, на чью каденцию пришелся мировой финансовый кризис. В 2008-09 годах Кабмин получил три транша от МВФ почти на 11 млрд долларов, что позволило окончательно не обвалить курс гривны, рассчитаться с долгами и покрыть часть бюджетных расходов.

Идя по пути реформ, правительство обещало МВФ поэтапно повысить коммунальные тарифы для населения и цену на газ, чтобы не компенсировать разницу цен из бюджета. Но об антикоррупционных условиях в той программе не было ни слова, вспоминает депутат "Батькивщины" Сергей Власенко.

"Если взять все меморандумы с МВФ, которые были подписаны во время премьерства Тимошенко – ни слова о борьбе с коррупцией там не было. А сейчас это едва ли не пункт номер один. И если раньше в период 2007-2009 годов им просто требовались гарантии возврата этих кредитов и поэтому они затрагивали сбалансированные экономические показатели, то сейчас им нужны гарантии того, что это не разворуют", – рассуждает соратник лидера "Батькивщины".

Лидер "Батькивщины" Юлия Тимошенко (Фото: Виталий Носач/РБК-Украина)

Тимошенко незадолго до президентских выборов все же отложила повышение тарифов на газ, предусмотрительно назначив дату повышения цен уже после голосования. Тем не менее она проиграла выборы Виктору Януковичу. Даже без роста тарифов ситуация в стране оставляла желать лучшего. Трудности в стране из-за свиного гриппа, газовые контракты с Путиным и подножки от президента Виктора Ющенко преградили Тимошенко дорогу в президентское кресло.

Кабмин Николая Азарова и экс-президент Виктор Янукович также обращались за помощью к МВФ и готовились примерить на себе статус главных евроинтеграторов. Критический момент случился в конце 2013 года, когда Азаров публично обвинил МВФ в жестких требованиях повысить тарифы, заморозить соцстандарты и прочих непопулярных вещах. "На МВФ свет клином не сошелся", – комментировал премьер, понимая, что Янукович уже договорился с Путиным о кредите на 15 млрд долларов и скидке на газ.

Итогом сделки с Кремлем стал отказ Януковича подписывать с ЕС Соглашение об ассоциации. Условия, которые ставил Евросоюз, как уверял будущий беглец, были не в пользу Украины, а потому с договором якобы стоило повременить. "Что это за соглашение, когда нас берут и "нагибают"?" – говорил экс-президент.

Янукович, пытаясь усидеть на двух стульях, сначала не отказывался от евроинтеграционного вектора, где Украину ждал непростой путь демократических реформ, и тем самым дразнил Россию, как бы намекая Москве, что ждет встречного предложения. И в то же время Янукович смотрел на реакцию США и ЕС, пугая Запад возможным сближением с Россией, которое не сулило ничего хорошего самой Украине.

"Условия Запада всегда были непопулярные. Но всегда зависели от экономической ситуации в стране. Когда было плохо – душили сильнее. Базовая философия Запада: реформы за счет населения или резервов государства", – говорит РБК-Украина один из видных политических функционеров времен Януковича.

По факту же для бывшего президента вопрос стоял только в том, как ему проще получить деньги и остаться популярным в глазах электората. Сделав ставку на Россию и проиграв все, Янукович спровоцировал кризис, началась российская агрессия, после чего Москва уже перестала быть для Украины альтернативным Западу донором.

Экс-президент Виктор Янукович (Фото: Виталий Носач/РБК-Украина)

После бегства Януковича новый виток отношений с США и ЕС начал Кабмин Арсения Яценюка при президенте Петре Порошенко. Власти сразу договорились о новой большой программе с МВФ, параллельно брали в долг под гарантии США и у ЕС.

Яценюку, спасая экономику под контролем партнеров, пришлось пойти на непопулярный пересмотр тарифов, заморозку социальных и бюджетных выплат. Позже соратник бывшего премьера и экс-спикер Рады Александр Турчинов говорил, что, реформируя страну, они сожгли рейтинг своей партии "Народный фронт". Выиграв выборы по спискам в октябре 2014 года с более 22% поддержки, уже через год рейтинг НФ был ниже 1%.

После отставки в апреле 2016 года в активную большую политику Яценюк так и не вернулся. Не спасла его политическую карьеру и уловка перед уходом из Кабмина – "перебросить" принятие решения о повышении тарифов на нового премьера, Владимира Гройсмана. К слову, политсила последнего не прошла в парламент на выборах 2019 года, оставив экс-мэра Винницы за бортом политической жизни уже как минимум на 4 года.

Блок антикоррупционных реформ, который был подвязан под евроинтеграцию, в том числе и безвизовый режим с ЕС, не добавил политических дивидендов Яценюку, слишком сложно было перебить общий негатив. Но запущенный тогда процесс по сей день остается ключевым в отношениях между Украиной и Западом.

Арсений Яценюк, Владимир Гройсман, Александр Турчинов и Арсен Аваков уже не могут найти себе место в украинской политике (Фото: Виталий Носач/РБК-Украина)

Партнерам, которые с 2014 года увеличили финансовую поддержку Украине, важно было обеспечить сохранность денег и их целевое использование. С тех пор под присмотром США и ЕС начала формироваться инфраструктура из Национального антикоррупционного бюро, Специальной антикоррупционной прокуратуры, Нацагентства по предотвращению коррупции, а позже и Высшего антикоррсуда в рамках судебной реформы. Украина, не без проблем, но запустила электронное декларирование, открыв доходы чиновников и политиков.

Антикоррупционные требования шли пакетом вместе с экономическими, вспоминает один из чиновников времен Порошенко. Но, по его словам, большинство условий появились не по инициативе американцев, а с подачи украинских антикоррупционеров и активистов, которые передавали свои наработки Госдепу.

"Так было по большинству тем, которые потом входили в разные договоры. К примеру, пожизненного декларирования для РЕР у американцев нет. Они нам говорили, что требования о публичном декларировании изначально у них не было в мыслях. В Америке тайна личной жизни – серьезная тема. В какой-то момент они сами говорили: ребята, вы уж как-то переборщили. Так же говорили и европейцы", – рассказывает собеседник.

Договариваться и убеждать партнеров можно было в экономических вопросах, вспоминает Нина Южанина, депутат "Евросолидарности", которая при президентстве Порошенко возглавляла налоговый комитет Рады. По ее словам, МВФ в 2014-2016 годах поставил жесткое условие – ликвидировать упрощенную систему налогообложения, которую Фонд считал ничем иным как "внутренним офшором".

"Нам предлагалось оставить только первую группу – это люди, которые, условно говоря, торгуют где-нибудь на небольших рынках, осуществляют очень мелкую торговлю. Однако нам тогда удалось прийти к компромиссу", – говорит Южанина. И тут же признает, что убедить Фонд в необходимости введения налога на выведенный капитал команда власти так и не смогла – их аргументы не были услышаны.

Американцы также показали характер, когда Петр Порошенко отказался от корпоратизации в военпроме. По словам топ-чиновника тех времен, в 2016 году Украина и США планировали начать важное сотрудничество в ВПК. Со стороны американцев эту тему курировал Джозеф Байден на посту вице-президента.

"Но Порошенко ветировал закон о набсоветах в части, касающейся военных предприятий. Американцы сказали, что если не будет набсоветов на предприятиях военпрома, то ни о каком сотрудничестве в этой сфере не может быть и речи”, - вспоминает собеседник. По его мнению, проведи Украина эту реформу как положено, страны уже давно могли бы добиться большего в военном сотрудничестве.

Тема корпоратизации актуальна и сейчас. Правда, она касается уже не военных, а энергетических компаний, где процессы идут довольно медленно. Созданные набсоветы не везде укомплектованы, как, к примеру, в "Нафтогазе". Реформа управления ОГТСУ затянулась, а перевод "Энергоатома" в акционерное общество должен завершиться максимум к марту следующего года, но пока нет уверенности что все будет идти по графику.

Петр Порошенко в Раде в 2019 году (Фото: flickr.com)

Пережив шторм за счет западных кредитов, при Порошенко понемногу начали сбавлять темп реформ, а некоторые из них даже пытались переиграть на свой лад. Коалиция БПП и "Народного фронта" в конце 2017 года решила урезать полномочия НАБУ и САП, предложив законопроект, которым Рада могла бы на свое усмотрение снимать глав этих органов, а также любого члена НАПК и директора ГБР. Задумка сделать антикоррструктуры политически зависимыми не сработала. Пожалуй, такой реакции западных доноров не было ни до, ни после тех событий. Госсекретарь США Рекс Тиллерсон тогда сказал, что "нет смысла бороться за тело Украины на Донбассе, если ее душа будет потеряна в коррупции".

В ЕС, увидев проект закона, были на грани отмены безвиза и остановки всех программ финансирования. МВФ также требовал от власти прекратить давление на антикоррструктуры и ускориться с созданием Высшего антикоррсуда, что было одним из условий кредитования Украины. Под беспрецедентным давлением Запада власть дрогнула и не довела идею до финала.

В 2020 году немилость Запада на себе испытала уже команда Зеленского, когда Конституционный суд отменил главные полномочия НАПК, а также уголовную ответственность за недостоверные декларации. В Еврокомиссии снова напомнили о рисках отмены безвиза, а уже бывший на тот момент президент Порошенко, критикуя и новую власть, и КС, обещал "защитить безвиз", который он сам еще несколько лет до этого едва ли не похоронил. К слову, в течение двух месяцев Банковая вместе с Радой восстановили е-декларирование и вернули полномочия НАПК.

***

Каждый раз, обращаясь за помощью к Западу, Украина просила рыбу, а не удочку. Целью каждой власти так или иначе были деньги, а не реформы и структурные изменения в стране. Понимая это, международные доноры в рецептах спасения экономики начали выписывать украинской власти антикоррупционные пилюли, заставляя пациента их принимать.

Большая война с Россией изменила все. Выживание страны и ее экономики напрямую зависит от внешних доноров. Но и их требования сейчас не настолько жесткие с точки зрения возможного социального напряжения, как это было еще 5-10 лет назад. Даже условия по либерализации тарифов не выглядит проблемными, как до начала энергетических реформ. Те же антикоррупционные инициативы едва ли будут в штыки восприняты обществом, блокировать их могут разве что политические элиты, видящие здесь элементы "внешнего управления".

Президент Зеленский, в отличие от своих предшественников, не сможет повесить провал реформ на конфликтного премьера, непослушную парламентскую коалицию или бунт оппозиции, как это делали до него. Личный рейтинг поддержки и де-факто абсолютная власть, которая есть у главы государства во время войны, позволяют ему провести и более непопулярные реформы, если бы на них настаивали партнеры.

Откинув конспирологию о внешнем управлении, стоит принять реальность и наконец увидеть окно возможностей, даже если нас к нему толкают обстоятельства. Пока же Запад и США в частности, представив свое видение изменений в стране, дали позитивный сигнал о том, что верят в Украину и видят смысл в ее реформировании. "Это гуманистическая педагогика такая, воспитание трудных детей трудотерапией", – с иронией говорит один из украинских политиков.