У президентській команді хочуть до кінця року переписати Конституцію, щоби завершити реформу децентралізації. У листопаді в парламенті з'явився попередній текст змін до Основного закону, над яким працюватимуть депутати. Але експерти вже зараз побоюються тих норм, які можуть з'явитися у фінальному законопроекті. Детальніше – в матеріалі РБК-Україна.
Спікер Верховної Ради Руслан Стефанчук заявив, що "лейтмотивом" 2022 року стане питання децентралізації. Концепція законопроекту, який повинен закріпити цю реформу в Конституції, з'явилася в парламенті в кінці листопада.
Це не перший документ, що змінює функції і структуру місцевого самоврядування в Основному законі. У 2015 році зміни до Конституції щодо децентралізації запропонував Петро Порошенко. Тоді прийняття законопроекту в першому читанні через норми про особливий статус Донбасу закінчилося бійками і загибеллю правоохоронців біля стін Ради.
Наприкінці 2019 року Володимир Зеленський вніс свій варіант тексту про зміну Основного закону. Але після суперечок навколо деяких норм глава держави через місяць відкликав проект, після чого в президентській команді вирішили взяти паузу і доопрацювати його.
Нова версія, що з'явилася майже два роки потому, сильно відрізняється від вихідного тексту, який подавав Зеленський. У "Слузі народу" кажуть, що це всього лише концепція змін, презентована для громадського обговорення. А сам документ ще не зареєстрований у парламенті.
Наприкінці грудня в Раді створили спеціальну робочу групу, яка до 1 березня має відкоригувати документ. Цілком ймовірно, що до сесійної зали може дійти зовсім інший текст.
Якщо описати в загальних рисах, проект змін до Конституції про децентралізацію, як і всі попередні версії, містить дві ключові речі. Перша – це новий адміністративно-територіальний устрій країни. Друга – перерозподіл функцій і повноважень органів місцевого самоврядування.
Ніяких норм про особливості місцевого самоврядування на Донбасі, на відміну від проекту 2015 року, в ньому не передбачено.
Що змінюється? Основою адміністративно-територіального устрою будуть громади. Наступний рівень – райони – пропонують перейменувати на повіти, але це питання автори проекту залишили на розсуд Ради. Як і те, чи потрібно міняти "селище" на "містечко". Назву "область" вирішили не чіпати.
Що таке "громада"? Авторський колектив дає їй два визначення: адміністративно-територіальна одиниця і сукупність жителів, що проживають на її території. Громада отримує право затверджувати свій статут, бюджет та програми місцевого розвитку. Вона також може вирішувати питання з приводу місцевих податків і зборів, управління майном.
І далі цей список функцій закінчується формулюванням, в якому частина експертів вбачає "підводні камені": "вільно вирішувати питання місцевого значення, які не виключені зі сфери її компетенції і вирішення яких не доручено іншому органу". Держава, як декларують автори, залишає за собою тільки функції адміністративного нагляду.
"На перший погляд, це начебто розширює свободу дій місцевого самоврядування. Але ні. Це означає, що звичайним законом можна забрати зі сфери компетенції місцевого самоврядування все що завгодно, а ці вісім зафіксованих позицій – це мінімум, який може у них залишитися. До того ж такий термін як компетенція взагалі відсутній у Конституції", – сказав у розмові з РБК-Україна директор з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.
Володимир Зеленський вже вносив свій проект про децентралізацію (Фото: Віталій Носач / РБК-Україна)
Місцеве самоврядування обиратиметься на п'ять років, в першому проекті Зеленського відводилася каденція в чотири роки. Призначати позачергові вибори буде ЦВК, а не парламент, як зараз. У документі пропонують посилити роль голови громади, який також відомий нам як мер або міський голова. Він буде самостійно формувати і очолювати виконавчий орган місцевої ради.
"Зараз цей орган формує рада, а голова тільки вносить пропозиції. Тобто дотримується баланс. А тепер формально він ні з ким радитися не повинен. Але на нього зможуть чинити тиск зверху. Наприклад, його можуть викликати в СБУ і вказати, кого він повинен призначати. І якщо голова послухається, то вступить в конфлікт з депутатами в Раді", – вважає Ткачук.
Обласні та районні ради також отримають власні виконавчі органи. Чи залишаться в новій структурі райради – ще одне питання, яке доведеться вирішити депутатам. Член робочої групи з підготовки змін до Конституції, представник парламентського комітету з держвлади Віталій Безгін вважає, що їх бути не повинно. Позиція його фракції "Слуга народу", ймовірно, буде такою ж, зазначив нардеп.
"Текст зі змінами, який розробили експерти і окрема група Дмитра Гуріна – це не комітетський законопроект, не наша ініціатива. Те, що є зараз – це абсолютно сирий документ, який не готовий до прийняття. Його опублікували для консультацій, щоби вирішити, що з ним робити далі. Міжкомітетська, міжфракційна група до 1 березня має вийти на якийсь консенсусний текст", – пояснив Безгін.
Ще одна ключова зміна, яка буде зазначена в проекті про децентралізацію –створення інституту префектів. Вони прийдуть на зміну головам районних та обласних держадміністрацій. Відповідно, замість РДА та ОДА з'являться префектури.
Ця ідея була передбачена і в попередньому законопроекті Зеленського. Але багато експертів і представників опозиції були незадоволені тим, яка роль відводилася новому інституту. Як це виглядає, згідно тієї концепції, яка з'явилася в парламенті?
Префекти – це держслужбовці, які обиратимуться на конкурсній основі строком на три роки. Їхня головна функція – адміністративний нагляд: префект буде стежити за законністю рішень місцевого самоврядування і за необхідності – зможе звернутися до суду.
Префект не має права зупиняти дію актів місцевого самоврядування. Ця можливість надається президенту, якщо він запідозрить загрозу суверенітету і територіальній цілісності. У такому разі глава держави зобов'язаний одночасно звернутися за оцінкою КСУ, якому відводять місяць для прийняття рішення. Якщо судді підтвердять порушення, тоді місцевий орган розпускається і проводяться перевибори.
Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко впевнений, що КСУ не варто обтяжувати оцінкою актів місцевого значення. До того ж такий механізм підриває працездатність суду, якщо він буде "забитий" справами різних сільських чи місцевих рад.
Важливий момент, який не обійдеться без гострих дебатів у депутатському корпусі – це порядок призначення і підпорядкованість префектів. Автори попередньої концепції не дають відповіді на ці питання, пропонуючи по кожному з них дві опції на вибір. Префект призначається або президентом за поданням уряду, або виключно Кабміном. У випадку з підпорядкованістю варіанти схожі – або президенту з Кабміном, або тільки Кабміну.
Набагато більше ясності, що буде з префектом, є в іншому законопроекті – про місцеві державні адміністрації (№4298) – який внесли члени фракції "Слуга народу". Профільний комітет вже підготував документ до голосування у другому читанні.
Цікаво те, що у цього законопроекті надто багато розбіжностей з конституційними змінами, які експерти передали до парламенту. Наприклад, в документі №4298 у глави адміністрації – він же префект – є право зупиняти акти місцевого самоврядування. А про каденцію в три роки не згадується.
"І в першій редакції законопроекту № 4298, і в проекті змін до Конституції було передбачено, що голови місцевих адміністрацій повинні відбиратися на конкурсній основі Кабінетом міністрів. Що вони повинні проходити спеціальне навчання. Все це в листопаді прибрали із законопроекту. Хоча ще півроку тому ці питання були узгоджені всіма причетними сторонами: парламентським комітетом, Кабміном і Офісом президента", – каже Коліушко.
У Раді можуть прийняти зміни до Конституції до кінця року (Фото: Віталій Носач / РБК-Україна)
Законопроектом №4298 передбачено, що голову місцевої адміністрації призначає глава держави за поданням уряду. Але якщо він двічі заверне запропоновану йому кандидатуру, Кабмін може внести йому того претендента, якого глава держави обере сам. Коли уряд слухняно слідує лінії Банкової, порядок призначення і контролю за префектами не грає особливої ролі. Але це може мати значення в майбутньому, якщо конструкція влади зміниться і Кабмін стане окремим центром впливу.
"На що ще варто звернути увагу? У другій редакції законопроекту №4298 голови місцевих державних адміністрацій перестали бути державними службовцями, вони стали просто працівниками. Навіщо це потрібно? Для того, щоби президент міг ними маніпулювати і, наприклад, призначити керівниками своїх виборчих штабів на майбутніх виборах, як це робив Петро Порошенко", – припустив Коліушко.
Чому документ про місцеві адміністрації важливий у контексті проекту змін Конституції про децентралізацію? Норми законопроекту №4298 ляжуть в основу доопрацьованого тексту змін до Основного закону, який президентська команда внесе до парламенту. Так що, як мінімум, в частині префектів фінальний текст буде помітно відрізнятися від того документа, який запропонували експерти.
"Позиція нашої фракції – перенести в конституційний законопроект про децентралізацію норми з проекту №4298 за винятком виконавчого органу, який передбачений в Конституції. Тобто будуть повністю скопійовані повноваження префекта з цього документа, при цьому буде вказано, що вони більше не будуть виконавчим органом обласної ради", – пояснив виданню Віталій Безгін.
Він припустив, що зп оптимістичного сценарію депутати зможуть проголосувати законопроект про децентралізацію під час наступної сесії, яка стартує в лютому. Якщо парламент вкладеться в заплановані терміни і набереться 300 голосів "за", тоді фінішне голосування може відбутися в період осінньої сесії 2022 року.