Экономическая политика требует изменений: руководство к действию

О неотложных изменениях, в которых нуждается экономическая политика Украины, – в колонке академика НАНУ Богдана Данилишина для РБК-Украина.

На этой неделе в Давосе проходит 54-е ежегодное заседание Всемирного экономического форума, которое посвящено теме "Восстановление доверия". Цель - создание условий для шага назад и концентрации внимания на фундаментальных принципах укрепления доверия, включая прозрачность, последовательность и подотчетность. Не знаю, как кому, но много шагов назад нужно делать только россии. А всем нам стоит сконцентрироваться на условиях укрепления доверия. Хотя после Хельсинки, Будапешта и многих других форумов сформировать и укрепить доверие будет очень трудно.

Однако, попытаемся сформулировать, как обеспечить последовательность и подотчетность в экономике. В первую очередь - через укрепление доверия и преодоление дефицитов в реальном секторе экономики, дефицитов трудовых ресурсов, внешнеторгового баланса и внешнего финансирования. Это как раз те сферы, которые требуют особого уровня доверия - как планетарного масштаба, так и внутри страны, в том числе – доверия друг к другу.

Высокие военные расходы обуславливают колоссальную дефицитность государственного бюджета (около 30% ВВП). Трудовые ресурсы экономики стали ограниченными из-за мобилизации мужчин в ряды ВСУ и миграции значительной части населения за границу. По состоянию на конец 2023 года реальный ВВП восстановился лишь до 75% довоенного уровня. И это при том, что потребности военной экономики растут. Проблемы продуктивности реального сектора и расширения фискального дефицита отражаются на состоянии платежного баланса – все больше и больше товаров приходится импортировать, что приводит к наращиванию валютного дефицита, для покрытия которого приходится тратить международную помощь.

За 11 месяцев 2023 года структурный дефицит платежного баланса составил 27 млрд долл. (17% ВВП), который полностью покрыт международной помощью. Поскольку внешние источники покрытия дефицита бюджета и платежного баланса нерыночные и зависят от доброй воли партнеров, это потенциально может привести к дефициту внешнего финансирования. И эта проблема уже возникла достаточно остро при поиске источников финансирования на 2024 год.

Для поддержания устойчивого состояния военной экономической системы необходимо активное использование внутреннего долгового рынка, а также расширение каналов нерыночного финансирования потребностей государства, таких как - внешняя помощь, денежная эмиссия, переговоры с кредиторами о реструктуризации и списании части долгов, конфискация арестованных активов россии в пользу Украины.

Международная финансовая поддержка формирует около 1/3 всех финансовых ресурсов государства, почти 50% финансовых потребностей покрывается налогами, и только 1% – за счет внутреннего рынка заимствований! Поэтому важным направлением решения проблемы финансирования фискального дефицита является активизация рынка внутренних заимствований. Причина низкого уровня привлечения внутренних долгов для финансирования фискального дефицита в Украине – неадекватно высокие процентные ставки НБУ, которые не стимулируют банки ко вложению средств в ценные бумаги правительства.

Валютная стабильность страны и бесперебойное функционирование системы государственных финансов обеспечивается исключительно благодаря масштабной международной помощи. По данным Министерства финансов Украины за 2023 год, Украина получила 42,5 млрд долл. США внешнего финансирования в общий фонд бюджета. Около 40% внешней помощи поступает в виде безвозвратных грантов, а около 60% – в виде кредитов по льготным процентным ставкам. Без внешней помощи валютные резервы страны были бы полностью исчерпаны еще в ноябре 2022 года.

Потребности Украины во внешнем финансировании на 2024 год, согласно обновленной программе МВФ, составят 37,3 млрд долл. (по сравнению с 45,7 млрд долл. в 2023 году). К сожалению, по состоянию на сегодняшний день более половины из упомянутых 37,3 млрд долл. не имеют надежных источников покрытия. ЭТОТ ВОПРОС ДОВЕРИЯ.

Планом внешнего финансирования Украины на 2024 год, который является составной частью программы сотрудничества с МВФ, предусмотрено поступление 8,5 млрд долл. грантов от США и 2 млрд долл. гарантированных средств от Японии. Остальные средства в сумме 20,4 млрд долл. значатся как "другие" источники финансирования, к которым МВФ относит потенциальные поступления от ЕС, правительств Канады и Японии. Проблема в том, что эти "другие" источники не утверждены законодательными органами соответствующих стран или объединений, а потому их поступление не гарантировано.

В ближайшее время проблема привлечения в Украину адекватной военно-экономической помощи для отражения российской агрессии и поддержания устойчивости экономики станет одной из самых острых. Ее решение потребует активных усилий всех ветвей власти и выполнения Украиной согласованных обязательств перед международными партнерами. При сохранении непоколебимой солидарности западных союзников с Украиной и их стратегической настроенности на нанесение ощутимого вреда агрессивному авторитарному режиму путина временные задержки внешнего финансирования не будут иметь критического характера для нашей страны. В настоящее время Украина располагает 39 млрд долл. золотовалютных резервов, значительные накопления на депозитах правительства и недоиспользованный потенциал внутреннего рынка государственных заимствований.

Кроме того, в банковской системе сосредоточено более 2,2 трлн грн депозитов юридических и физических лиц. Свободные ликвидные средства банков составляют около 1,0 трлн грн. Кроме того, во внебанковском обращении находится около 120 млрд долл. наличной иностранной валюты. Однако перераспределение этих средств на цели поддержки экономического развития или финансирования фискального дефицита остается крайне слабым. Потенциал внутренних сбережений практически не используется на цели развития и структурной перестройки экономики страны.

В то же время банки получают рекордные процентные доходы и прибыль. За 11 месяцев текущего года банки получили 131 млрд грн чистой прибыли. Процентные доходы банков составили 276 млрд грн, из которых 31% (84 млрд грн) – проценты по депозитным сертификатам НБУ.

Механизмы действия

Государственная экономическая политика нуждается в неотложных изменениях. Их следует фокусировать на интенсификации инвестиционного обновления страны и повышении эффективности использования имеющихся ресурсов. Финансовые, трудовые и производственные ресурсы страны должны использоваться с максимальной эффективностью и производительностью. Стране требуется действенный разворот экономической политики (монетарной, фискальной, структурной) на цели восстановления. Самым надежным фундаментом для обеспечения устойчивого долгосрочного экономического роста, финансовой и фискальной стабилизации экономики является восстановление и усиление реального сектора.

Прежде всего нужно решить вопросы стабильного и ритмичного финансирования потребностей государственного бюджета. Необходимо максимизировать усилия по привлечению денежных средств из всех возможных источников – внешняя помощь партнеров, налоговые платежи, оптимизация межбюджетных отношений, внутренний долговый рынок, денежная эмиссия НБУ.

А также нужно принять меры по снижению государственных расходов: жесткая расходная политика по неприоритетным целям, реструктуризация государственного долга, ограничение величины заработных плат всех категорий госслужащих и тех, кто финансируется из госбюджета или бюджета государственных банков и предприятий, включая прекращение выплат вознаграждения иностранным членам наблюдательных советов государственных банков и предприятий, административному персоналу и т.п.; совершенствование системы финансирования учебных заведений Академий наук; административные меры на финансовом рынке (которые в экономической литературе называют финансовыми репрессиями).

Необходимо усиливать потенциал военного производства. Для этого необходимы целевые программы по расширению государственного оборонного заказа, реализация инвестиционных проектов по созданию новых производственных мощностей военного назначения, государственные налоговые и кредитные стимулы для производителей военной продукции всех форм собственности.

Важным аспектом поддержки бизнеса является запуск государственной системы страхования инвестиций от военных рисков с привлечением средств международных доноров.

Отдельный упор государственных стабилизационных программ поддержки бизнеса необходимо делать на проектах создания рабочих мест в сферах локализации производства и импортозамещения. Это позволит не только усилить производственную продуктивность в экономике, но и снизить перспективные валютные риски.

Для сохранения общественного консенсуса важно усиливать роль государства в обеспечении социальной справедливости. Введение дифференцированной системы налогообложения доходов, налогообложение богатства – возможные опции усиления перераспределительной роли фискальной политики. Более справедливое распределение доходов экономики способствует более продуктивному их использованию в экономическом обороте страны.

Конструктивное взаимодействие монетарной и фискальной политики особенно важно во время структурных кризисов, когда разрушаются традиционные производственные и финансовые связи экономики. Поэтому правительство и НБУ должны придерживаться единой политики макроэкономической стабилизации, определенной рамочным программным сотрудничеством с МВФ, с учетом аспектов независимости центрального банка, насколько это возможно в условиях военного времени и учитывая рекомендации МВФ по оценке защитных механизмов НБУ.

Меры воздействия

В сфере монетарной политики

• Снижение ключевой процентной ставки до сопоставимого с инфляцией уровня.
• Изменения в дизайне монетарной политики. Восстановление симметричного дизайна процентных ставок. Отмена 3-месячных депозитных сертификатов НБУ. Установление лимитов на вложение средств банков в депозитные сертификаты НБУ. Упрощение системы нормативов обязательного резервирования.
• Ограниченный выкуп Национальным банком государственных облигаций по согласованному с Минфином порядку, предусматривающему условия и сроки использования такого финансирования в соответствии с дизайном программы МВФ.
• Внедрение инструментов целевого льготного рефинансирования банков, реализующих приоритетные кредитно-инвестиционные проекты (вроде TLTRO ЕЦБ).
• Смягчение требований финансового регулирования кредитной деятельности банков, в частности требований по надежности заемщика и качеству предметов залога.
• Введение лимитов на спред кредитных процентных ставок банков относительно учетной ставки НБУ, например в форме дополнительных требований резервирования при слишком высоких ставках выданных кредитов или прямого ограничения на спред ставок.

В сфере налоговой политики

• Реформирование системы налоговых ставок с учетом существующих стандартов налогообложения экономической деятельности в странах ЕС, а также роста потребностей государства для финансирования своих обязательств во время войны и послевоенного восстановления.
• Введение прогрессивного налога на доходы физических лиц с максимальной ставкой на уровне 30%.
• Налаживание бесперебойной работы системы возврата НДС и автоматизированной проверки налоговых накладных.
• Укрепление потенциала налоговой службы, цифровизация и упрощение процедуры налоговой отчетности, борьба с налоговыми злоупотреблениями.

В сфере политики управления государственным долгом

• Проведение реструктуризации внешнего государственного долга, отстаивание переговорной позиции по получению скидки (дисконта) не менее 60% номинала долговых обязательств (текущая цена украинских евробондов на вторичном рынке составляет в среднем 25% номинала).
• Создание Агентства по управлению международной помощью для координации действий разных доноров, использования их преимуществ, согласования графиков внешних погашений, отбора бенефициаров помощи, мониторинга использования помощи.

В сфере структурной политики правительства

• Развитие инструментов страхования бизнес-деятельности от военных рисков, привлечение средств доноров для реализации проектов страхования.
• Усиление целевых государственных программ стимулирования частной бизнес-активности. Целенаправленная поддержка проектов развития экспорта, импортозамещения и локализации производства, повышение степени переработки сырья (это не только поддерживает бизнес, но и сводит к минимуму долгосрочные валютные риски экономики).
• Создание системы доступа предпринимателей к разным инструментам поддержки бизнеса по принципу "единого офиса". Инструменты поддержки бизнеса давно известны мировой практике – льготные кредиты, гранты, страхование, гарантии, территориально-ориентированные механизмы и т.д.
• Создание в Украине полноценного банка развития, занимающегося исключительно кредитной, гарантийной и грантовой поддержкой бизнеса и населения в рамках соответствующих государственных программ. Возможная опция: создать банк на платформе Фонда поддержки предпринимательства с привлечением отдельных подразделений, выделенных из других государственных банков.
• Распространение действия закона "Об индустриальных парках" на предприятия ВПК.
• Завершение структурных реформ, направленных на правовое развитие государства, в защиту прав собственности, развитие институционального поля для привлечения инвестиций.
• Создание Специальных экономических зон с льготным налоговым режимом налогообложения инвестиционной деятельности.
• Создание общенациональной онлайн-платформы поиска инвесторов для реализации проектов в Украине (по примеру платформ, которые сейчас используются в мире для проектов зеленой экономики). Развитие компаний по привлечению иностранных инвестиций в Украину (Investment promotion agency).

В сфере политики занятости

• Политика максимизации занятости среди населения. Привлечение трудовых ресурсов в рамках временных проектов восстановления разрушенных войной объектов. Расширение программ правительства, направленных на создание рабочих мест в приоритетных видах деятельности.
• Создание специальных программ для привлечения ветеранов, женщин и людей с увечьями, полученными в результате войны, к продуктивному участию в функционировании тыловой экономики. Следует быть готовым к возможному дефициту трудовых ресурсов.
• Создание программ, направленных на возвращение беженцев в относительно безопасные регионы Украины с опорой на следующие инструменты: содействие занятости репатриантов в местной экономике; предоставление образовательных услуг и услуг по профессиональной подготовке; доступ к микрокредитам для основания собственного дела и юридическая поддержка этого процесса; консультирование о возможностях приобретения льготного жилья и доступности мест временного пребывания для беженцев; проведение общественных работ с участием репатриантов и достойной оплатой их труда.