Два года спустя. Какой путь в Евросоюз уже прошла Украина и когда ждать вступления в ЕС

О том, как далеко за время полномасштабной войны Украина продвинулась на пути евроинтеграции, какими будут следующие ее шаги на пути в ЕС, насколько долгим может оказаться этот путь и с какими проблемами столкнутся Брюссель и Киев – подробнее в материале РБК-Украина. 

При подготовке материала использовались публичные заявления чиновников Украины и Евросоюза, официальные сайты ЕС, комментарий исполнительного директора Совета внешней политики "Украинская призма" Геннадия Максака.

Ровно два года назад, 28 февраля 2022 года, Украина официально подала заявку на вступление в Евросоюз. Тогда, на пятый день полномасштабной войны, евроинтеграция в целом не выглядела приоритетом номер один: еще не было полной уверенности в том, что Украина выстоит, на Киев двигалась огромная колонна российской техники, а сам город подвергся ракетному удару, Франция в тот же день эвакуировала из столицы в Львов свое посольство.

Но президент Владимир Зеленский именно этим и обосновывал важность членства Украины в ЕС – что Украина в эти дни защищает всю Европу от российских агрессоров. Тогда украинская власть напирала еще и на ускоренном процессе вступления в ЕС, по некой "специальной процедуре", которую надо было применить в связи с исключительными обстоятельствами, в которые попала страна.

Впрочем, в Брюсселе и других европейских столицах оперативно дали понять: одно дело – это военная и финансовая помощь Украине, а вот принятие ее самой в европейский клуб – это совсем другое. И никаких исключений для Украины никто делать не будет, Киеву в любом случае придется пройти весь положенный для потенциального члена ЕС путь.

Некоторое время после подачи заявки казалось, что не будет речи не то, что об исключениях для Украины, но даже о режиме максимального благоприятствования для воюющей страны. А сама заявка надолго останется без движения.

К примеру, крайне скептически евроинтеграционные перспективы Украины оценивал французский президент Эммануэль Макрон, причем делал это публично. К числу скептиков относили и Германию с Нидерландами, среди стран, которые могли бы заблокировать предоставление Украине кандидатского статуса, называли и Австрию, и даже Данию со Швецией.

Тем не менее, реальный евроинтеграционный процесс Украины не просто начался, а пошел на невероятной для самой Европы скорости – хотя и не так быстро, как того изначально хотели в Киеве.

Июньский прорыв

Переломный момент случился в середине июня 2022 года, когда Киев посетила самая мощная на тот момент европейская делегация за время полномасштабной войны: Макрон, немецкий канцлер Олаф Шольц, премьер Италии Марио Драги и румынский президент Клаус Йоханнис.

Они привезли важную новость – Украина все-таки получит статус страны-кандидата на вступление в Евросоюз. К тому моменту Макрон уже радикально сменил свою позицию по этому вопросу, превратившись из скептика в лоббиста евроинтеграции Украины, удалось снять опасения Германии и других стран.

Впрочем, кандидатство Украине выдали в некоторой мере авансом, Еврокомиссия добавила к нему семь требований, которые должен был выполнить Киев для дальнейшего прогресса: от судебной реформы до нового законодательства о медиа и национальных меньшинствах.

Украинская власть рапортовала о готовности выполнить требования в кратчайшие сроки, буквально за несколько месяцев. На практике же этот процесс ожидаемо затянулся, до конца 2023 года.

Последней преградой на пути к кандидатству оставалась Венгрия и лично премьер Виктор Орбан, который придумывал все новые и новые объяснения того, почему Украине нельзя давать этот статус. В итоге, после планомерного и продолжительного давления на Орбана со стороны ряда его европейских коллег и лидеров самого Евросоюза, венгерский премьер сдался.

Руслан Стефанчук, Владимир Зеленский, Денис Шмыгаль после подписания заявки на вступление в ЕС (фото: president.gov.ua)

Дипломатический маневр канцлера Шольца на решающем заседании Европейского совета 14 декабря – когда он предложил Орбану "сходить за кофе", тем самым "удалив" его из зала во время решающего голосования – точно войдет в современную политическую историю. В итоге, менее чем за два года Украина прошла путь от подачи заявки до получения кандидатского статуса, на что не особо рассчитывали даже европейские симпатики Киева. Но впереди, очевидно, еще более долгий путь.

35 направлений

На данный момент Украина находится на этапе, предваряющем собственно начало переговоров о вступлении. Европейская комиссия сейчас готовит так называемую "переговорную рамку" и параллельно проводит "скрининг" (анализ) ныне действующего украинского законодательства. К слову, параллельность процессов для их ускорения – это новшество, примененное специально в случае Украины, ее по-своему и можно трактовать как "спецпроцедуру", о которой говорилось два года назад.

Процесс вступления в Евросоюз гораздо более формализован, чем, к примеру, вступления в НАТО. Одного лишь политического решения принять новую страну в случае с ЕС недостаточно – она должна еще и адаптировать свое законодательство к праву Евросоюза, иначе на практике членство в ЕС просто не заработает.

Так, Украине предстоит провести работу сразу по 35 направлениями права (т.н. "acquis communautaire"), от судебной системы до рыбной ловли, от образования до внешней политики. По каждому из этих пунктов будут открываться и закрываться переговоры, когда ЕС посчитает, что все поставленные перед Украиной задачи по конкретному направлению уже выполнены.

Собственно, переговорная рамка как раз и будет определять формат и темп этого процесса, в частности, так называемые "бенчмарки" – результаты, которых надо будет достичь Украине в изменениях своего законодательства.

Изначально речь шла о том, что переговорная рамка будет утверждена в середине марта, после чего должна будет пройти межправительственная конференция, де-факто это будет уже начало переговоров о вступлении в ЕС как таковых.

На прошлой неделе много шума наделало заявление председателя Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен. Она заявила, что переговорную рамку, скорее всего, утвердят не в марте, а уже летом, после июньских выборов в Европарламент. По информации ряда СМИ, эти слова вызвали серьезное удивление в самом Евросоюзе, аналогичная реакция была и у собеседников РБК-Украина в Киеве.

Впрочем, спустя несколько дней, во время своего визита в столицу Украины 24 февраля, на вторую годовщину полномасштабного российского вторжения, фон дер Ляйен фактически денонсировала свое предыдущее заявление, указав, что Еврокомиссия предложит переговорную рамку в надлежащие сроки, в середине марта.

Ориентир-2030

Собственно процесс переговоров о вступлении в ЕС – напряженный, но очень бюрократический процесс, содержание которого не так просто будет донести до широкой аудитории, в первую очередь, в Украине. Единственные понятные "победы", которые сможет выгодно представить власть – это успешное закрытие очередных глав acquis communautaire.

Однако для этого будет требоваться единогласное решение всех нынешних членов Евросоюза. Следовательно, у той же Венгрии постоянно будет проявляться право вето – всего за время переговорного процесса более семидесяти раз, предоставляя Виктору Орбану возможность снова и снова шантажировать как Киев, так и Брюссель.

Еще один важный нюанс – хотя в переговорах о вступлении по умолчанию участвуют две стороны, Украина и сам Евросоюз, их нельзя назвать равноправными участниками. Поскольку это Украина хочет присоединения к ЕС, ей в любом случае придется выполнять требования Брюсселя, иначе процесс автоматически застопорится. Речь будет идти о тысячах правовых норм, причем выполнять нужно будет все условия ЕС, выбрать более "выгодные" и проигнорировать остальные не получится.

Очевидно, в ходе процесса регулярно будет возникать недовольство со стороны целых секторов национальной экономики, которым придется адаптироваться к новой, далеко не всегда более прибыльной правовой реальности. Впрочем, такой путь в свое время проходили все страны, присоединявшиеся к Евросоюзу – общие выгоды от евроинтеграции в масштабах всей страны все равно превосходят издержки.

Начало переговорного процесса приходится не на самое лучше в плане политической конъюнктуры время. Главный дестабилизирующий фактор – безусловно, июньские выборы в Европарламент, которые потенциально могут принести Украине и самой Европе некоторые неприятные сюрпризы, например, рост влияния ультраправых популистов, евро- и украиноскептиков.

После выборов начнется формирование нового состава Еврокомиссии, также подразумевающее определенную турбулентность. Хотя по состоянию на сейчас шансы фон дер Ляйен сохранить свое кресло выглядят довольно высокими, что для Украины однозначно является позитивной новостью – действующая глава Еврокомиссии настроена абсолютно проукраински, причем, по словам общающихся с ней собеседников РБК-Украина, совершенно искренне.

Еще один потенциально проблемный фактор – во втором полугодии 2024-го председательствовать в Совете ЕС будет, пожалуй, наименее удобный для нас его член, та же Венгрия, что даст возможность Орбану, как минимум, активнее влиять на общеевропейскую повестку дня.

Здание Еврокомиссии (фото: Getty Images)

По мнению исполнительного директора Совета внешней политики "Украинская призма" Геннадия Максака, вполне реально, чтобы и утверждение переговорной рамки, и первая межправительственная конференция прошли уже в марте-апреле. Впрочем, говорит эксперт, есть риск того, что конференция будет оттягиваться и пройдет уже после общеевропейских выборов.

Что касается самого переговорного процесса, то Максак видит серьезную потенциальную проблему в самой методологии оценки выполнения страной нужных условий, которую обновили в 2020 году. "Новая методология так выстроена, чтобы не способствовать процессу переговоров, а наоборот, ставить определенные перепоны", – говорит эксперт. В частности, речь идет о, пожалуй, самом важном кластере acquis communautaire, так называемых "основах", куда входят нормы, связанные с базовыми правами человека, правосудием, безопасностью и т.д.

Уточнить методологию, в том числе поставить исчерпывающие критерии выполнения Украиной нужных параметров (чтобы после проведения определенных реформ в этих сферах не оказалось, что на самом деле Брюссель хотел от Киева чего-то другого) – одна из ключевых текущих задач Еврокомиссии, в рамках подготовки переговорной рамки.

В целом, помимо выполнения собственно "домашнего задания" по реформам, Украине для итогового успеха необходима будет и политическая воля в странах самого ЕС, чтобы они не затягивали нашу евроинтеграцию искусственным путем. Как полагает Геннадий Максак, нельзя сказать, какая из этих двух составляющих – реформы в самой Украине и добрая воля в ЕС – может стать для нас большей проблемой.

"Я думаю, мы можем реально быстро имплементировать европейские нормы, но будут возникать и подводные камни, которые сразу для нас будут не видны. Кроме того, в процессе быстрой имплементации важно не потерять связь с нашим же обществом – с тем, что оно может что-то потерять в процессе, а ему об этом не сказали, например, это касается доступа к определенным рынкам", – считает эксперт.

Отраслевые протесты против новых норм и регуляций Евросоюза регулярно вспыхивают по всему ЕС, даже в тех странах, которые входят туда десятилетиями. Что уж говорить про страну, которая только начнет процесс глобальной трансформации.

Нынешние акции протеста польских фермеров и блокирование ими границы с Украиной – это, возможно, лишь демо-версия того, что может ждать Украину, когда начнется реальный переговорный процесс о вступлении в ЕС. А различные восточноевропейские политики-популисты еще и получат отличный повод для спекуляций: мол, после вступления Украины в ЕС предназначенные для условной Варшавы или Братиславы деньги уйдут в Киев. Собственно, венгерский Орбан этим аргументом уже активно пользуется.

Таким образом, путь к конечной цели Украины – полноценному членству в Евросоюзе – отнюдь не выглядит легким. И вряд ли будет быстрым. Ранее в украинской власти озвучивали срок в два года, после которых страна будет готова к членству в ЕС. В последнее время столь однозначные прогнозы звучат уже реже.

А на европейской стороне в целом к любым конкретным срокам относятся максимально аккуратно – так, президент Евросовета Шарль Мишель осторожно заявлял, что Украина "может" стать членом ЕС в 2030 году, но лишь если "обе стороны выполнят свое домашнее задание".

Очевидно, как и в других аспектах украинской жизни, важнейшим фактором для евроинтеграции станет окончание войны (конечно, с учетом условий, на которых оно состоится). Мысль о том, что воюющую Украину нельзя брать в ЕС, в европейском медиапространстве звучит часто. Впрочем, методичная адаптация украинского законодательства к европейскому – абсолютно посильная для власти задача даже в текущих условиях.