Директивою по трубі: чи зможе нове законодавство ЄС зупинити "Північний потік-2"

Для російського "Газпрому" може виявитися невигідним добудовувати новий газопровід в Європу в обхід України. Коригування в плани газового монополіста по запуску "Північного потоку-2" може внести прийняття в ЄС поправок до Газової директиви Третього енергопакету. Якщо цю ініціативу схвалить Європарламент та Рада ЄС, антимонопольне законодавство Євросоюзу буде поширюватися і на експортні газопроводи Росії. Вчора проект відповідного документа підтримали постпреди країн ЄС. Він містить ряд суттєвих обмежень і правил, яким не відповідає діяльність "Газпрому" в Європі. Втім, для головного прихильника запуску "Північного потоку-2" – Німеччини – зберігаються можливості вивести російський проект з-під удару. Подробиці – у матеріалі РБК-Україна.

Окреслили рамки закону

Комітет постійних представників країн ЄС вчора остаточно затвердив проект поправок до директиви 2009/73/ЄС, що регулює роботу внутрішнього європейського газового ринку. Зміни, схвалені послами, можна назвати революційними, оскільки до цих пір цей закон застосовувався лише до газопроводів між країнами-членами ЄС.

Тепер пропонується поширити норми Третього енергопакету на всі зовнішні трубопроводи, що проходять по території і територіальним водам Євросоюзу. Тобто, діяльність компаній-операторів таких магістралей повинна бути відокремлена від продажу та видобутку природного газу. Доступ до потужностей зовнішніх газотранспортних магістралей – не менше 50% – зможуть отримати і інші гравці. Тарифи на транзит газу та експлуатацію трубопроводів повинні встановлюватися прозоро і відповідати європейським ринковим принципам.

Фактично, це означає, що нові правила будуть застосовні до всіх європейських сегментів діючих і споруджуваних експортних газопроводів Росії після того, як поправки до директиви стануть нормами закону. Для цього документ ще мають схвалити в Європарламенті, вибори в який повинні відбутися в кінці травня, а також у Раді ЄС. Змінена директива набуває чинності на 20 день після її публікації. Але в урядів країн ЄС буде 9 місяців для впровадження нових норм у національне законодавство.

Нова редакція Газової директиви може внести істотні корективи у діяльність російського "Газпрому" в Європі. Монополіст, як і раніше не відмовляється від планів добудувати другу гілку газопроводу "Північний потік" по дну Балтійського моря до Німеччини до 2020 року. У "Газпромі" розраховують, що після введення трубопроводу в експлуатацію загальна потужність "Північного потоку" складе 110 млрд кубометрів на рік, і тоді російська компанія зможе звести до мінімуму транзит по території України або зовсім не використовувати нашу газотранспортну систему (ГТС). Нагадаємо, термін чинного транзитного контракту з НАК "Нафтогаз України" закінчується 31 грудня 2019 року. Рішеннями Стокгольмського арбітражу визначено, що згідно з договором "Газпром" щорічно повинен прокачувати по українському газопроводу не менше 110 млрд кубометрів або заплатити за цей обсяг транзиту. У минулому році транзит російського газу по ГТС склав близько 87 млрд кубометрів.

Нові норми європейського закону, якщо їх редакції з часом кардинально не зміниться, зобов'яжуть "Газпром" змінити оператора "Північного потоку-2" в ЄС. Це означає, що "Газпром" повинен відмовитися від планів експлуатувати трубопровід через свою компанію Nord Stream AG 2. Його газотранспортні активи повинні бути передані у власність іншій компанії-оператору (так званий "анбандлінг"). Її незалежний статус належить підтвердити німецькому національному регулятору, а Єврокомісії - перевірити і прийняти це рішення.

Крім того, "Газпрому" доведеться поступитися своїм ексклюзивним правом на експорт російського газу в ЄС. Виконуючи положення Газової директиви, йому доведеться забезпечити рівний доступ до європейських потужностей газопроводу для інших гравців ринку. Наприклад, їх може забронювати європейська компанія, яка хоче закуповувати туркменський газ, але "Газпром" збереже за собою право вирішувати, чи прокачувати газ по території Росії. Або ж транзитні потужності для прокачування газу по європейській території зможуть зарезервувати конкуренти "Газпрому" в сегменті видобутку - російські "Роснєфть" і "Новатек". Якщо ці норми не будуть виконуватися на практиці, Європейська комісія може ввести обмеження, заборонивши "Газпрому" використовувати до 50% потужностей "Північного потоку-2".

Згідно з документом, відповідальність за застосування європейських норм до зовнішніх газопроводів буде нести країна ЄС, в якій розташована їх "точка входу". Тобто, Німеччина при узгодженні зі своїм національним галузевим регулятором і під контролем Єврокомісії зможе укладати технічні угоди з оператором "Північного потоку-2". Крім того, всі договори між німецькою стороною і "Газпромом" залишаться в силі, але при цьому "вони повинні відповідати положенням директиви". Німеччина отримає право "оновлювати, вносити зауваження, адаптувати" свої угоди з Росією, що стосуються роботи зовнішніх газопроводів на території ЄС. Але ці процедури не повинні відкладати імплементацію директиви". Втім, для того, щоб Німеччина таке право отримала, ці повноваження їй спочатку повинна надати Єврокомісія, спираючись на регуляторні акти Третього енергопакету. У деяких випадках знадобиться і узгодження з іншими країнами Євросоюзу.

Поле для маневру

Можливість обійти нові положення європейського законодавства у Німеччини та Росії все ж буде. Враховуючи, що раніше в ЄС "не діяли особливі норми щодо зовнішніх газопроводів, країнам-членам повинна бути надана можливість обмежувати дію директиви", йдеться у проекті документа. Виняток передбачено для тих газопроводів, запуск яких "завершено до дати набрання директиви чинності". Під цю норму потрапляє "Північний потік-1", який запрацював у листопаді 2011 року. Прийняти рішення про застосування такого винятку Німеччина зможе за відповідним запитом російської сторони.

Обмежити дію положень Газової директиви можливо і щодо "Північного потоку-2", який ще будується, але тільки у випадку, якщо його запуск не порушує конкуренцію на європейському ринку і не несе загрозу безпеці поставок палива в ЄС. Запит про винятки щодо російського газопроводу повинен буде розглянути німецький галузевий регулятор при узгодженні з ЄК.

Якщо рішення буде позитивним, то європейська країна отримає право укласти з третьою країною міжнародний договір, на яке не будуть поширюватися нові норми закону ЄС. Але для цього німецький уряд має отримати від Єврокомісії два дозволу на проведення переговорів про укладення міжнародного договору, а потім і на його підписання. На ухвалення рішення ЄК буде три місяці, але цей термін може бути продовжений для отримання і аналізу додаткової інформації. Крім того, Німеччина буде змушена узгодити умови міжурядової угоди з ЄК.

Крім "Північного потоку-2" у Європи є й інші аргументи для того, щоб законодавчо послабити вплив "Газпрому" на європейському газовому ринку. Німеччина і Росія вже робили спробу вивести з-під дії норм Третього енергопакету газопровід OPAL, що з'єднує "Північний потік" з трубопроводом "Ямал-Європа" (потужність 36 млрд кубометрів на рік). Восени 2016 року польська компанія PGNiG, до позову якої приєднався пізніше НАК "Нафтогаз-України", оскаржила рішення Єврокомісії про те, що європейське законодавство не поширюється на трубопровід OPAL до 2033 року.

Але вже влітку 2017 року Загальний суд ЄС скасував введену раніше заборону на використання 40% потужностей цього газопроводу "Газпромом". Навесні минулого року європейський суд відхилив і аналогічний позов "Нафтогазу". Причини таких рішень – відсутність порушень Газової директиви і антимонопольного законодавства ЄС. Але, якщо все ж директива, яка регулює діяльність внутрішніх газопроводів, буде застосовна і до експортних російським магістралей, у європейських компаній знову виникне обґрунтований прецедент вимагати обмежень для діяльності "Газпрому" на ринку.

Змінити "правила гри" Єврокомісія намагається ще з 2017 року, але в минулому році це питання блокували Австрія і Болгарія, які головували у Раді ЄС. Ці країни, поряд з Бельгією і Нідерландами, підтримують проект "Північний потік-2". Його опонентами є Польща, Словаччина та країни Балтії, які в розширенні монополії "Газпрому" бачать загрозу енергетичної безпеки ЄС та України.

У січні цього року головуюча країна в Раді ЄС – Румунія – винесла проект поправок до директиви на обговорення. Для того, щоб зміни в законодавство підтримала Франція, у ньому з'явилася компромісна позиція. Зокрема, про те, що норми директиви не поширюються на трубопроводи, по яких поставляється газ від родовищ (upstream pipelines). Це фактично означає, що якщо документ остаточно затвердять у нинішній редакції, він не буде застосовуватися до газопроводу Franpipe, що забезпечує поставку газу від норвезьких родовищ у французьку газотранспортну систему. В результаті 8 лютого Комітет постпредів ЄС підтримав розгляд змін до законодавства, а 12 лютого проект поправок попередньо погодили ЄК і Європарламент.

Гострота моменту

Важливо розуміти, що нова редакція Газової директиви ЄС не забороняє Росії будувати "Північний потік-2". Але його запуск в експлуатацію буде можливий лише з істотними обмеженнями, якщо в Європі визнають, що газпромівський проект суперечить їх законодавству. Завдяки цьому, НАК "Нафтогаз України" зможе виграти час для того, щоб привести свої активи у відповідність з вимогами Третього енергопакету. Тобто, передати ГТС новому незалежному операторові, сертифікація якого отримає підтвердження енергетичного співтовариства ЄС (анбандлінг). Це може стати вагомим аргументом для європейських покупців російського газу, які тоді будуть більш зацікавлені в його транзиті українським газопроводом після 2019 року.

Крім того, незручне для "Газпрому" європейське законодавство може послабити позиції монополіста у ході переговорів про укладення з Україною нового транзитного контракту, дія якого завершитися 31 грудня. Поки "Газпром" вважає, що його необхідно продовжити без змін, на невигідних для української сторони умовах, ігноруючи при цьому рішення Стокгольмського арбітражу. У цей міжнародний суд "Нафтогаз" влітку 2018 року подав новий позов, в якому оцінив збиток ГТС від запуску альтернативного російського газопроводу в ЄС в 12 млрд доларів.

Втім, порядок денний в самій Європі до літа зміниться. Після виборів у травні розстановка сил в Європарламенті, а потім і конфігурація Єврокомісії може кардинально відрізнятися від нинішньої. Євросоюз буде зайнятий вирішенням внутрішніх політичних питань, чим може скористатися Німеччина, яка не збирається відмовлятися від російських енергетичних проектів. Свою лепту могли б внести США, які системно виступають проти посилення ролі "Газпрому" на європейському газовому ринку, і обіцяли ввести санкції проти компаній, що беруть участь у будівництві "Північного потоку-2". Але питання про те, чи наважиться Америка на такі дії в найближчій перспективі, поки залишається відкритим.