Олександр Мережко: Жодних прямих переговорів між Україною та ОРДЛО не буде

Олександр Мережко приєднався до команди Володимира Зеленського в період президентської гонки, ставши відповідальним за питання міжнародних відносин і народовладдя. До цього – понад двадцять років працював викладачем в Україні та за кордоном, спеціалізуючись на міжнародному праві.

Це помітно і під час бесіди з РБК-Україна. На політичні питання голова комітету відповідає з обережністю, уникаючи різких заяв і оцінок та апелюючи насамперед до юридичних норм.

Інформація про створення Консультаційної ради при ТКГ в Мінську викликала серйозні протести навіть всередині самої фракції "Слуга народу". Ви самі не бачите небезпеки в тому, що між Києвом і ОРДЛО будуть вестися прямі переговори, а РФ в цьому процесі отримує лише статус спостерігача?

По-перше, жодних серйозних протестів не було. Була зустріч з Єрмаком (головою Офісу президента Андрієм Єрмаком, – ред.), на якій ми змогли отримати компетентні і вичерпні відповіді на всі запитання. Жодних прямих переговорів між Україною та ОРДЛО не було, немає і не буде. І жодного статусу спостерігача РФ не отримає.

Я, чесно кажучи, дуже здивований такими версіями подій, які, на мою думку, свідомо чи несвідомо лише на руку кремлівській пропаганді і інтересам Росії. Насправді, переговори по суті є між Україною та Росією, так само як і стан війни є між Україною і Росією. Війни, причиною якої стала збройна агресія Росії проти України.

На рівні вашого комітету і парламенту загалом зараз розробляється якась нормативна база, необхідна для мирного врегулювання на Донбасі?

Є закон про особливий порядок місцевого самоврядування, який був продовжений наприкінці минулого року. Він був розроблений за часів ще старої влади. У нас же є спеціальний комітет, який займається реінтеграцією. Це не предмет відання нашого комітету.

Раніше у "Слузі народу" заявляли, що для напрацювання нового закону про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО та інших потрібних документів буде створена спеціальна робоча група з різних парламентарів, не лише на базі профільного комітету. Чи розпочалася в парламенті така робота?

Я не чув, щоб створювалася така робоча група. І, якщо чесно, я більше вірю в "тиху дипломатію" і в непублічну дипломатію, тому що те, що відбувається в межах переговорів, не завжди доцільно виносити на широкий загал. І по-друге, я не дуже вірю в бюрократичний спосіб вирішення серйозних міжнародних проблем. Тобто створення чергового комітету, чергової робочої групи – це не дієвий інструмент.

Треба виходити з того, які у нас є інструменти. А наші інструменти – це ратифікація міжнародної угоди, або прийняття закону, або заява парламенту – і на цьому все. Як це може вплинути на реалії міжнародної політики? На жаль, не дуже може вплинути.

В основному усе відбувається на рівні високої політики, це питання дипломатії і поточної зовнішньої політики. А ми, скоріше, повинні законодавчо забезпечувати цей процес, якщо вже політичне рішення треба буде оформити в законодавчий акт. Це наша основна функція.

Тобто у нас на різних майданчиках, як офіційних, на кшталт Мінська, так і на неофіційних, напрацьовується якесь рішення і бачення щодо виборів, переходу кордону під український контроль, статусу ОРДЛО загалом тощо, а потім, очевидно, з Банкової вам приносять рішення і кажуть: ось ми про таке домовились, голосуйте?

Це не так відбувається. Все відбувається у відповідності з регламентом. Мова про суб'єкта законодавчої ініціативи. Або Кабмін, або, найімовірніше, президент, вносить законопроект, а парламент розглядає його доцільність.

Але політична ініціатива в будь-якому випадку йде від президента?

У сфері зовнішньої політики – це прерогатива президента, це питання політики і дипломатії. А потім вже ми розглядаємо цей проект.

Вам не здається, що роль парламенту у всіх процесах, пов'язаних з Донбасом, занадто мінімізована і просто зведена до ролі виконавця рішень, коли депутатам просто говорять, за що їм треба проголосувати, причому, бажано, якнайшвидше? До речі, в попередньому парламенті було те саме. Наскільки можлива така ситуація, що умовно кажучи, через місяць з'явиться якийсь документ по Донбасу, і вам скажуть, що його треба негайно ухвалювати, бо час йде на хвилини?

Теоретично нічого виключати не можна. Ми працюємо в турборежимі, зараз, звісно, вже значно менше, але цей турборежим не стосується міжнародних договорів. Ми їх приймаємо в нормальному режимі, чомусь мало політиків цікавляться цією темою, вони довіряють Кабміну і МЗС в цьому питанні.

У будь-якому разі нам суб'єкт законодавчої ініціативи направляє законопроект, ми його розглядаємо на комітеті, згідно з розписаним графіком, тобто все йде за процедурою. Законодавчий орган повинен підтримувати президента як того, хто за Конституцією відповідає за зовнішню політику. Тобто можна піти на зустріч, я нічого поганого в цьому не бачу.

Можуть виникати термінові питання, але все одно ми будемо намагатися рухатися в рамках регламенту. Я як юрист вірю в due process, тобто в відповідні процедури. Якщо не дотримуватися процедури, виникає питання легітимності прийнятого рішення. Хоча, знову ж таки, виключати нічого не можливо.

Тобто станом на зараз законодавчої бази, потенційно необхідної для проведення виборів в ОРДЛО, процесу передачі кордону в будь-якому форматі, або, скажімо, введення миротворців, чи перехідного правосуддя тощо на рівні комітету немає? І вам про ці ініціативи і ці розробки не відомо?

На рівні комітету ми точно цим не займалися.

Що таке нормандський формат? На мою думку, це певні рамки для ведення дипломатичних, політичних переговорів. Зараз питання в тому, від чого ми відштовхуємося. Для мене як для юриста значення має текст. В даному випадку текстом, навколо якого відбувається дискусія, є Мінські угоди. Там є положення, які мають дуже розпливчастий характер і які можуть по-різному інтерпретуватись.

І зараз відбуваються політичні переговори про те, що має бути першим: контроль над кордоном, як вимагає Україна, або навпаки, спочатку проведення виборів, а потім – кордон, як вимагає Росія. Це питання політичне. Як воно буде вирішено, я не знаю, це дуже складний механізм. В якій формі воно буде прийнято, в якому законопроекті буде запропоновано Раді, я не знаю. Це питання майбутнього, ми поки можемо лише над цим розмірковувати.

РФ наполягає, що для проведення нормандського саміту потрібно імплементувати формулу Штайнмайєра в українське законодавство на постійній основі. Як це законодавчо має бути оформлено?

Мені здається, вони самі до кінця не розуміють, чого вони вимагають. Я чув дуже багато інтерпретацій цієї формули. Я хочу побачити це текстуально, у вигляді, наприклад, законопроекту. Звісно, Росія має власні бажання, які вона намагається реалізувати, Україна має власні інтереси, тут знову відбувається дискусія, це скоріше політичне питання, а не юридичне.

Я розумію тільки одну річ: зміна Конституції – це дуже складний процес, для якого треба мати мінімум триста голосів. У нашої фракції такої чисельності голосів немає. У будь-якому разі тут парламент має визначатися із врахуванням позиції інших фракцій.

І у вашій фракції також не всі одностайні у своєму баченні майбутнього Донбасу.

За результатами голосувань в парламенті ви бачите, що загалом у нашій фракції є єдність. Я розглядаю це як командну гру, але разом з тим є різні люди зі своїми поглядами, і немає гарантій, що вони підтримають будь-який законопроект, запропонований президентом. У нас є і внутрішньофракційна демократія, з кожного вагомого законопроекта відбуваються дискусії, люди висловлюють свої погляди, зокрема й дуже категоричні з обох полюсів, це цілком нормально.

За вашою оцінкою, після паризької зустрічі було досягнуто серйозного прогресу (якщо не брати до уваги грудневий обмін), котрий уможливив би наступний саміт в якійсь осяжній перспективі?

Якщо говорити про мою суб’єктивну думку, то раніше була відносна тиша на фронті, але в останні дні посилюється агресивна поведінка російських окупаційних військ. Ці війська знаходяться під контролем Кремля. І все, що відбувається, робиться або за наказом, або за згоди президента Росії. І це погана ознака.

Це в певному сенсі намагання зірвати мінський процес, і заяви Путіна теж налаштовані критично до мінського процесу. Росія може поводитися відносно спокійно лише під потужним тиском інших країн, США, Європи, під тиском санкцій. Якщо її лишити без цього, градус їхньої агресивності завжди підвищується.

Ось, у мінському процесі формально США не представлені, але всі розуміють, що вони відіграють велику роль. Для мене особисто залишається загадкою, хто змусив Путіна приїхати в Мінськ. Цей хтось повинен був мати величезний вплив, щоб змусити "російського царя" поїхати в Мінськ і сісти за стіл переговорів. Тобто ми не бачимо увесь цей механізм того, що відбувається, ми хіба що можемо будувати гіпотези.

До речі, як зараз відбувається співпраця з американською стороною і наскільки на нашу підтримку з їх боку можуть вплинути президентські вибори в США?

У наш комітет приїжджали представники обох партій, демократів і республіканців, і їхній головний меседж полягав в тому, що Україну підтримують незалежно від того, хто є президентом в даний момент, тобто ми користуємось двопартійною підтримкою.

В США головними є інституції, а не особистості, і ці інститути налаштовані на всебічну підтримку України. США – це основний наш партнер, союзник і друг, і без їхньої підтримки, на жаль, Путін би дуже далеко просунувся на територію України. Тому на їхню думку нам обов’язково потрібно зважати.

А є якийсь прогрес на угорському напрямку, де, зокрема, й далі блокується проведення комісій Україна-НАТО?

На жаль, ні. Я нещодавно став головою комітету, але я вже зустрічався з послом Румунії, у якої до нас теж є певні питання. Але я не зустрівся і не бачив жодного бажання зустрітись від посла Угорщини.

Угорщина – це потенційний наш союзник, історично вони мають прикрий досвід з Радянським союзом і повинні були би розуміти нас як ніхто інший. Їхня політика спрямована на захист угорців в різних країнах, в Словаччині, Румунії, Сербії, але вони повинні шанувати нашу Конституцію і законодавство і розуміти нашу ситуацію.

Я бачу певні зрушення все ж таки, порівняно зі старою владою, там політичний клімат був більш жорстким, зараз цей клімат трохи потеплішав. В будь-якому разі фундаментом будь-якого вирішення всіх проблем з нацменшинами має бути наша Конституція, яка щодо мовного питання і нацменшин дуже добре прописана. У нас є певні червоні лінії, засади, якими ми не можемо поступитися, і треба з’ясувати, де є простір для компромісу.

Які, на вашу думку, реальні причини повернення російської делегації до ПАРЄ? Фінансові, тренд на business as usual, корумпованість окремих європейських еліт Росією?

Це дуже складне питання, оскільки те, що я бачу в ПАРЄ, те, що відбувається під час дебатів, на засіданнях – це на поверхні. Я почав розуміти, що існує більш глибинний рівень, який ми не бачимо – політичний, там, де, власне, ухвалюються рішення.

Якщо дивитися суто на формальну, юридичну сторону, то як це все відбувалося. Була доповідь, яку підготував Тіні Кокс. Це дуже яскрава постать. Як він сказав мені, він революціонер-соціаліст. Тобто він людина ультралівих поглядів, якщо не помиляюсь, навіть троцькіст. І він намагався у своїй доповіді донести не причини, а більше якесь виправдання для повернення російської делегації. Його аргументація була дуже слабенька, чесно кажучи.

Але слід розуміти, що в ПАРЄ треба спиратися на аргументацію. Тобто він повинен висувати аргументи, ми – свої контраргументи. І відбувається така інтелектуальна боротьба опонентів.

Його головним аргументом було те, що за цей час Росія, як було сказано "made some progress" – зробила певний поступ, прогрес. Але переконливих доказів цьому він не надав.

Прогрес в українському напрямку?

У даному випадку мова йшла не тільки про Україну. Коли ухвалюється такі рішення, водночас до уваги беруть і внутрішню ситуацію, наприклад, з правами людини.

Хоча, якщо взяти внутрішню ситуацію, то там узагалі відбувалися жахливі речі, пов'язані з переслідуванням ЛГБТ у Чечні. Цим питанням також займається ПАРЄ. Потім утиски свідків Єгови, що раніше відбувалося лише за часів нацистської Німеччини. Тобто ситуація з правами людини в Росії не покращилася, а погіршилася.

Незважаючи на це, він чомусь каже про якийсь прогрес. Для нього ознакою "деякого прогресу" був факт обміну і повернення наших моряків. Він подав це як коронний аргумент на користь того, що нібито вдалося досягти певного поступу.

Як на мене, це дуже слабка аргументація, але вона чомусь пройшла. Небезпека полягає в тому, як це питання обговорювалося. Тому що я вважаю дещо дивним або навіть неприйнятним, коли голос однієї людини стає голосом ПАРЄ загалом. І так сталося у цьому випадку.

Він як доповідач підготував цю доповідь. Потім вона розглядалася в рамках моніторингового комітету, члени цього комітету підтримали його думку. А потім, коли це вже виноситься як резолюція ПАРЄ під час дебатів, я помітив таку тенденцію: якщо комітет підтримав якусь поправку, тоді її автоматично підтримує і майже вся аудиторія. І навпаки.

Ніхто особливо не розбирається, вони довіряють думці комітету. А думка комітету може бути думкою однієї особи, доповідача, який підготував доповідь. Я вважаю, що це небезпечно. І так, власне, й сталося.

Тому, на мою, можливо суб'єктивну, думку, те, що ми маємо – це фактично думка однієї людини. Я вважаю, що такий механізм необхідно змінювати.

Ви бачите якісь ознаки того, що повернення російської делегації визначене бажанням великих країн, наприклад, Франції, Німеччини – десь чіпляючись за якісь формальності, десь закриваючи на щось очі – відновити відносини з Росією? Тоді як Україну – посунути на задній план.

Абсолютно вірно.

За моїми особистими спостереженнями, рішення про повернення російської делегації приймалося, може, навіть не стільки в апараті, хоча він колосальну роль відіграє в ПАРЄ, а навіть поза межами ПАРЄ. І це було, найімовірніше, політичне рішення з боку Німеччини і Франції.

В ПАРЄ щодо України зараз є два популярних слова, які мені доводилося чути. Це "fatigue" – втома, досить часто це чув від колег, в тому числі з політичної групи. А друге слово – це "dialogue". Тобто вони зараз налаштовані на те, що вони називають діалогом з Росією.

Це видно з нещодавніх заяв Макрона, який каже: санкції не спрацювали, давайте діалог. І мені здається, що це слово "діалог" – це було стратегічне рішення, яке було прийняте Францією і Німеччиною поза межами ПАРЄ. А ПАРЄ в даному випадку за допомогою таких юридично-технічних засобів реалізує цю нову стратегію щодо Росії.

З нами сталося те, що колись сталося з Грузією, тобто виникла така своєрідна втома. Грузини боролися з 2008 року, від початку агресії Росії проти Грузії. Спочатку звертали увагу, а потім звикли до цього. І з'явилася теж така певна втома.

Ми, на жаль, є повторенням цієї історії. Саме тому Грузія і країни Балтії нас добре розуміють і підтримують. А щодо інших країн, то, як правило, чим далі вони знаходяться географічно від Росії – тим менше шансів на розуміння з їхнього боку.

А всі інші аргументи – додаткові.

Наприклад, був аргумент, що нібито, якщо Росія залишається в ПАРЄ, то легше буде захищати права людини всередині. Інакше росіяни залишають усе. Знаючи, яким є "путінський режим" – то це дивний аргумент.

Також була думка, що це своєрідний підкуп ПАРЄ з боку Росії за рахунок внесків. Хоча я не погоджуюся з цією думкою, оскільки ці внески складають лише сім відсотків від загального бюджету організації. Зрозуміло, що це має значення, але не вирішальне.

Можливо, це рішення ухвалювалося з політичних і економічних міркувань, адже Франція і Німеччина зацікавлені у бізнесі з Росією. Французькі і німецькі лідери думають про своїх виборців і стан економіки. Це проблема, що їх турбує. А питання Росії і України, на жаль, знаходиться на периферії їхніх інтересів, як мені здається.

За такої кон'юнктури, сприятливої для РФ, наскільки далеко вона може зайти в намаганні хоч трохи протягнути легітимізацію своїх дій на Донбасі і насамперед в Криму? І наскільки українська делегація, повернувшись в ПАРЄ, може цим спробам протидіяти?

Це питання піднімалося. Росія використовувала і буде використовувати ПАРЄ в пропагандистських цілях, зокрема і для легітимізації анексії Криму. І це не приховує один із членів російської делегації.

Він сказав, що факт повернення російської делегації, а туди також входять ті, хто обирався на так званих "виборах" в окупованому Криму – це опосередковане визнання законності і правомірності, з їхньої точки зору, приєднання ними Криму. І це такий крок.

Хоча в заключенні Венеціанської комісії було підкреслено, що це не можна розглядати як легітимізацію. Але, незважаючи на це, росіяни будуть подавати це так щонайменше для внутрішнього вжитку.

Як далеко можуть ці спроби зайти, і чи може Україна якось змінити нинішній тренд в ПАРЄ?

По-перше, є низка резолюцій, де дуже чітко сформульована позиція ПАРЄ щодо територіальної цілісності України. Тобто тут з юридичного боку жодних питань не виникає. Питання виникають, коли мова йде про політичну інтерпретацію і тлумачення зацікавленої сторони, в даному випадку Росії.

ПАРЄ – це майданчик для комунікації, для міжнародного спілкування. Якихось обов'язкових рішень ПАРЄ не приймає. Вона приймає резолюції, які мають необов'язковий характер. Але все одно це документ, який Україна може використовувати, на який можна посилатися, наприклад, коли справа буде розглядатися в Міжнародному суді ООН. Тобто такі документи мають політичне значення. Тому робота в ПАРЄ має сенс.

Європейці за своєю ментальністю налаштовані на позитив і конструктивний діалог. Потрібно це враховувати. І потрібно концентрувати зусилля не тільки на боротьбі з Росією, використовуючи майданчик ПАРЄ як знаряддя дипломатичної боротьби з російською агресією, але й мати власний конструктивний порядок денний.

Існує ризик того, що якимось із наступних кроків може бути зняття антиросійських санкцій, зокрема секторальних?

На мою думку, такий ризик існує. Але тут потрібно виділити кілька речей. Ці санкції поділяються на категорії. По-перше, це санкції, пов'язані з анексією Криму. І по-друге, санкції через війну Росії на Донбасі проти України.

Що стосується санкцій, які були впроваджені Європейським Союзом у зв'язку з війною на Донбасі – вони пов'язані з Мінськими домовленостями. Деякі політичні партії пропонують взагалі відмовитися від "мінського формату". Як на мене, вони не до кінця усвідомлюють окремих наслідків цього. Зокрема, якщо ми вийдемо з мінського формату, тоді у Європейського Союзу з'явиться нагода взагалі скасувати санкції.

Я впевнений, що в Європі є сили, які виступають за це. А є сили, які більш принципові. Водночас вихід Великобританії з ЄС дещо послабив наш вплив і позицію, адже це дуже активний наш союзник. На мою особисту думку, в ЄС нам може стати складніше через те, що число наших прихильників скорочується.

Особисто я виступаю за нарощування санкцій. На мою думку, в питанні санкцій потрібно мати ціль, кінцеву мету – це повернення Криму і звільнення Донбасу від російських військ, а також відповідний розклад. Тобто якщо Росія не робить відповідні кроки, тоді ми і наші західні партнери повинні нарощувати санкції.

Як юрист я вірю в те, що без санкційного механізму не можна змусити агресора припинити його неправомірні дії і повернутися в сферу міжнародного права.