Время компенсаций: как власть решила изменить люстрацию в Украине

Президент Владимир Зеленский объявил, что настало время изменить закон о люстрации. При этом отдельные представители команды власти считают, что его и вовсе нужно отменить. В то же время ЕСПЧ решил, что очистка власти после Майдана хоть и была обоснована, но нарушила права чиновников.

Министерство юстиции уже разработало законопроект, существенно изменяющий процедуру люстрации. Как теперь предлагается "очищать" госаппарат и кто из люстрированных экс-чиновников имеет шанс вернуться во власть – в материале РБК-Украина.

На пресс-конференции, посвященной годовщине своего президентства, Владимир Зеленский заявил, что люстрацию в Украине нужно "откорректировать". По его словам, под очистку попали и невиновные люди, хотя есть и такие, кому, по мнению главы государства, во власть возвращаться нельзя. При этому он уточнил, что финальную точку в этом вопросе поставит суд.

Закон об очищении власти от 2014 года действительно рассматривает Конституционный Суд (КС), однако решения по нему нет уже несколько лет. В то же время Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) в деле "Полях и другие против Украины" признал, что "автоматическая люстрация" могла применяться к узкому кругу топ-чиновников. ЕСПЧ считает, что остальные случаи нужно было рассматривать индивидуально.

После Майдана были люстрированы главы министерств и ведомств, а также руководители структурных подразделений, которые работали более одного года в период "режима Януковича". Кроме них под "очистку" попали экс-руководители Коммунистической партии СССР и бывшие сотрудники КГБ.

В открытом реестре люстрированных лиц на данный момент указаны фамилии около 900 экс-чиновников. Ранее в Минюсте заявляли, что значительная часть госаппарата – около пяти тысяч человек, уволились добровольно, не желая попасть в реестр.

При этом люстрация создала проблемы и команде Зеленского, которая переживает острый дефицит кадров. К примеру, она стала одной из причин переформатирования Администрации президента, когда ее возглавил Андрей Богдан, и не позволила привлечь во власть ряд бывших чиновников.

Вооружившись европейскими рекомендациями украинский Минюст разработал новую версию люстрационного закона. Ожидается, что уже в ближайшие дни документ одобрит правительство и он попадет на голосование в зал Верховной рады. РБК-Украина удалось ознакомиться с ключевыми нормами законопроекта и получить разъяснения от министра юстиции Дениса Малюськи.

Спецкомиссия очистки

Глава Минюста рассказал изданию, что проект закона разработан во исполнение рекомендаций ЕСПЧ и "Венецианской комиссии". Он не отменяет люстрацию вовсе, но существенно сужает круг подпадающих под нее лиц. Так, "автоматическую" очистку предлагается оставить, но только в отношении топ-чиновников, к примеру, членов правительства времен президентства Виктора Януковича.

Другие же бывшие представители власти получат право отменить наложенные на них ограничения. Для этого планируют создать специальный орган – комиссию, которая будет рассматривать заявления люстрированных и решать, законно ли они попали под масштабное очищении власти.

"Комиссия будет рассматривать, что входило в функционал того или иного экс-чиновника, а также какие конкретные действия он совершал", – объяснил министр.

Малюська привел пример экс-прокурора Вячеслава Поляха, который выиграл дело против Украины в ЕСПЧ. По мнению министра, он как сотрудник кадрового управления Генеральной прокуратуры вряд ли своими действиями прямо или опосредованно способствовал "репрессивным действиям режима Януковича".

В то же время действия или бездействия сотрудников других подразделений правоохранительных органов, особенно тех, которые принимали участие в преследовании активистов Евромайдана, должны быть рассмотрены на заседаниях указанной комиссии.

Малюська предлагает новый вариант люстрации (фото: minjust gov ua)

В ее состав будут входить шесть человек. Половина – представители, назначенные Кабинетом министров, остальные – общественные активисты, отобранные путем рейтингового интернет-голосования. Малюська отметил, что Минюст сознательно пытается отстраниться от люстрационных функций.

"Мы как Минюст не хотим увеличивать свои полномочия, чтобы не было подозрений, что мы кому-то подыгрываем. Пусть общественность получит свою роль, свои рычаги влияния в решении этих вопросов", – подчеркнул он.

Законопроект Минюста также предлагает отменить люстрацию бывших коммунистических деятелей. По словам министра, ЕСПЧ в своем решении отметил неактуальность этой меры. "Сейчас люстрировать коммунистические власти – это больше популизм, чем реальная борьба с системой", – уверен министр.

В то же время, останется запрет на доступ к органам власти для бывших сотрудников КГБ. Сейчас от этого ограничения больше всего "страдают" сотрудники СБУ и Госпогранслужбы, учившиеся и служившие во времена СССР в структурах Комитета госбезопасности. Однако они смогут оспорить санкции в люстрационной комиссии.

В целом, заявления в комиссию смогут подавать не только экс-чиновники из Единого государственного реестра люстрированных лиц, а все, кто подпадает под действие закона "Об очищении власти". При этом сам доступ к реестру станет закрытым.

Публичность информации о люстрации конкретных лиц раскритиковал Евросуд, сочтя это признаком унижения человеческого достоинства. Все решения люстрационной комиссии могут быть обжалованы в судах, указывает министр юстиции.

Компенсации вместо должности

Ключевым вопросом для спецкомиссии станет выплата компенсаций. Если она придет к выводу, что люстрировать чиновника не было оснований, то он сможет претендовать на денежное возмещение.

"Потерянный доход" за годы, когда человек не занимал свою должность, сравнят с доходами, которые он получал после увольнения. Разница должна быть компенсирована. За моральный ущерб экс-чиновник сможет получить до 200 необлагаемых минимумов доходов граждан (сейчас это 3 400 гривен)

"Небольшая выплата плюс возможность восстановиться в должности, если она вакантна, плюс возможность получить потерянный доход – это те решения, которые сможет принимать комиссия. И конечно же, она сможет убирать граждан из реестра люстрированных лиц", – объяснил министр.

Малюська уверен, что именно денежные компенсации, а не восстановление на госслужбе экс-чиновников, будет в приоритете у нового органа. Он добавил, что в госорганах сейчас не так уж много много вакантных мест, да и структура власти со времен Януковича существенно изменилась.

В то же время, если восстановить человека на должности нельзя, то выплаты будут больше. Во сколько этот процесс обойдется госбюджету пока не ясно, продолжаются консультации с Минфином.

"Главный смысл этой реформы – экономия бюджетных средств, потому что однозначно и ЕСПЧ и обычные украинские суды взыскивают с государства намного большие суммы в качестве компенсации. То есть мы не "нагружаем" бюджет, а наоборот "разгружаем" его от выплат люстрированным лицам", – заверил министр, уточнив, что после принятия закона у судов уже не будет оснований взыскивать крупные суммы с Украины в пользу бывших чиновников.

Действительно, один из "победителей" дела в ЕСПЧ экс-прокурор Вячеслав Полях по решению Европейского суда должен получить от Украины пять тысяч евро компенсации, а согласно вердикту Окружного админсуда Киева – еще плюс почти 1,2 млн гривен. Кроме того, киевский суд также обязал восстановить его в должности заместителя начальника кадрового управления Генпрокуратуры.

Аналогичные решения о компенсациях и восстановлениях украинские суды вынесли по десяткам люстрированных, преимущественно экс-сотрудникам правоохранительных органов. К примеру, бывший зампрокурора Харьковской области Дмитрий Кавун получил 950 тысяч гривен компенсации, а его коллега из руководства Главного следственного управления ГПУ Олег Кипер – 800 тысяч гривен.

Малюська предложил установить верхний порог компенсации, который сможет назначить люстрационная комиссия. По его словам, он будет в районе 1 000 необлагаемых минимумов, то есть 17 тысяч гривен, при условии если чиновника нельзя восстановить на должности.

При этом министр допустил, что размеры компенсаций могут измениться в ходе обсуждения законопроекта в Кабмине и парламенте. "Если мы сейчас не внесем изменения, то есть риск, что закон вообще будет снесен решением КСУ", – отметил он.

Ожидаемые сложности

Опрошенные РБК-Украина эксперты, знакомые с механизмами люстрации, достаточно критично настроены к инициативам Минюста по изменению закона "Об очищении власти".

Так, бывшая директор департамента люстрации Министерства юстиции (2014-2016 годы) Татьяна Козаченко обеспокоена тем, что к разработке законопроекта не были приобщены специалисты, представители Общественного совета по вопросам люстрации и компетентные международные эксперты.

По ее мнению, наибольшие сложности возникнут с формированием комиссии. Ведь в документе "туманно определены" ее статус, порядок создания, подотчетность и принципы работы.

"То, что сейчас написали (в законопроекте, – ред.) – это "мертвые" нормы… Комиссия должна будет решать, принимал ли чиновник участие в "узурпации власти Януковичем", но у нас еще соответствующие уголовные производства не завершены. А комиссия – это не орган досудебного расследования, что и каким образом она может устанавливать?! Это фикция, нивелирование закона", – считает она.

Козаченко уверена, что новый закон не заработает, потому что его нормы невозможно реализовать. Она допустила, что комиссия будет завалена заявлениями от тысяч экс-чиновников, и без мощного аппарата и большого количества сотрудников не сможет их все рассмотреть.

Козаченко уверена, что новый закон не будет работать (фото: facebook Татьяна Козаченко)

Ее коллега Анастасия Задорожная, занимавшая должность директора департамента люстрации Минюста с 2017 по 2019 года, обращает внимание, что конечный вариант законопроекта еще не представлен, и его нормы еще могут быть существенно изменены. Также она подчеркнула, что работа люстрационной комиссии должна быть детально регламентирована.

"Прежде всего возникает вопрос о критериях пересмотра процедуры люстрации, примененной к лицам. Каким образом это будет урегулировано? Как определять, была ли люстрация обоснованной? Закон Украины "Об очищении власти" остается в силе и решение Конституционного Суда Украины о его неконституционности отсутствует, а следовательно, существуют законодательно закрепленные критерии применения люстрации. Каким образом они будут коррелировать с новыми положениями о критериях пересмотра примененных запретов?", – говорит эксперт.

Кроме того, Задорожная указывает, что на новую спецкомиссию понадобится дополнительное финансирование из госбюджета, который и так был переписан под нужды борьбы с коронавирусом и стабилизации экономики во время кризиса. С другой стороны создание комиссии теоретически сможет обезопасить Украину от массовых исков люстрированных лиц в Евросуд и последующих денежных взысканий с государства.

Больше пяти лет как украинские политики и юристы, так и европейские институции говорили, что закон о люстрации нужно менять. В то же время, остается риск, что изменение критериев "очистки" позволит привести к власти людей с неоднозначной репутацией.

Команда Зеленского часто заявляет о нехватке кадров и необходимости привлекать к строительству страны профессионалов. Некоторые из них так или иначе были связаны с прошлой властью. Люстрация была одним из препятствий для возвращения на госслужбу Валерия Хорошковского и Сергея Тигипко, которых весной этого года называли вероятными претендентами на должность премьер-министра. Теперь же у чиновников из прошлого может появиться шанс снова оказаться в высоких кабинетах.