Віталій Овсянніков, Медичні закупівлі України: Е-каталог Prozorro Market змінив філософію держзакупівель

Українська система охорони здоров’я продовжує зміцнювати свої можливості в умовах війни. Здебільшого це відбувається за підтримки міжнародних партнерів, зокрема проєкту "Безпечні, доступні та ефективні ліки для українців" (SAFEMed), який фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). Цей проєкт сприяє створенню прозорих і ефективних механізмів закупівель лікарських засобів та медичних виробів в Україні, зокрема шляхом підтримки впровадження електронного каталогу Prozorro Market. П'ять років тому, на початку вересня, було здійснено першу закупівлю медичних товарів через е-каталог Prozorro Market. Це були одноразові пінцети для Харківської міської дитячої поліклініки №12.

Керівник проєкту Prozorro Market в ДП "Медичні закупівлі України" Віталій Овсянніков в інтерв'ю РБК-Україна розповів про те, як за цей час еволюціонував каталог, як він допомагає лікарням заощаджувати кошти та які подальші плани щодо його розвитку.

— Державне підприємство "Медичні закупівлі України" працює з 2018 року і на сьогодні оперує бюджетом на рівні 12 млрд грн на рік. Важливу роль в ефективній та прозорій роботі підприємства відіграє електронний каталог Prozorro Market, де МЗУ є адміністратором медичної частини. Що собою представляє цей каталог, яку частку в електронній системі закупівель він займає та чим відрізняється від відкритих торгів у Prozorro?

— Цей проєкт виник після Революції Гідності, коли суспільство вимагало реформ, зокрема в медичній системі та публічних закупівлях. Саме тоді було створено електронну систему Prozorro.

Однак відкриті торги — складна, зарегульована процедура, тому був потрібен інструмент, який, з одного боку, відповідав би всім вимогам законодавства, а з іншого — спрощував систему закупівель та полегшував роботу замовникам. Таким інструментом і став електронний каталог. У його створенні, що працює з дотриманням антикорупційних принципів, велику роль відіграла допомога від Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). З першого дня роботи МЗУ мають підтримку від USAID у межах проєкту "Безпечні, доступні та ефективні ліки для українців" (SAFEMed).

Сьогодні е-каталог — велика екосистема, яку адмініструємо не тільки ми, але й дві інші центральні закупівельні організації. Його основна ідея — полегшити процес закупівель для замовників, схожий на маркетплейс: замовник може обрати створену адміністратором специфікацію товару і придбати його, не виходячи з офісу. Це значно спрощує закупівельний процес. Це відзначають і лікарні у регіонах.

Відповідно до звіту компанії Ipsos, підготовленого за підтримки USAID/SAFEMed, медзаклади цінують Prozorro Market за оперативність, зручність і простоту у використанні: товари можна обрати через е-каталог і швидко додати у кошик; отримати пропозицію після запиту за два-три дні; потреба готувати величезну кількість документів (порівняно з тендерним процесом) відсутня.

Загалом в Україні існує кілька процедур закупівель: відкриті торги, спрощена система закупівель, закупівлі без використання електронної системи та електронний каталог.

— Як відбуваються закупівлі через е-каталог?

— Замовник обирає специфікацію товару (технічне завдання), далі оголошує закупівлю за обраною специфікацією, а постачальники надають свої цінові пропозиції й у разі обрання переможця доставляють товар безпосередньо до замовника. Це значне спрощення процесу закупівель у порівнянні з відкритими торгами. Наприклад, тривалість процедури закупівлі в е-каталозі в середньому складає 8 днів проти 20 днів у відкритих торгах.

— Який нині обсяг закупівель проходить через е-каталог?

— У 2022 році обсяг закупівель становив 28,4 млн грн, а у 2023 році зріс до 2,5 млрд грн. У 2024 році сума закупівель через каталог досягла вже 11,8 млрд грн.

Сьогодні каталог Prozorro Market охоплює понад 300 категорій медичних виробів та близько 500 категорій лікарських засобів. За міжнародною непатентованою назвою (МНН) їх понад 700. Загалом в е-каталозі налічується понад 40 тисяч медичних товарів.

— Ви адмініструєте медичну частину Prozorro Market вже 5 років. Яку частку в електронній системі за цей час вдалося зайняти е-каталогу?

— Наразі частка електронного каталогу становить близько 67%. Перша закупівля у 2019 році становила лише 6 тисяч гривень. Тоді це був пілотний проєкт. Після 2022 року обсяги закупівель почали стрімко зростати, була ухвалена постанова Кабінету міністрів України № 822 від 14 вересня 2020 р. "Про затвердження Порядку формування та використання електронного каталогу".

Зростала також кількість унікальних замовників: у 2022 році їх було 225, а у 2023 — майже 1700. Станом на вересень 2024 року кількість унікальних замовників досягла майже 2300. Це свідчить про те, що більшість закладів охорони здоров’я активно використовують електронний каталог.

— Чому цей інструмент став таким популярним? Які його переваги порівняно з традиційними закупівлями?

— Основна перевага використання замовниками електронного каталогу — швидкість. Від ініціації до підписання договору минає в середньому 8 днів, тоді як у відкритих торгах — близько 20 робочих днів.

Ще однією перевагою для лікарень є готові технічні завдання. У відкритих торгах замовник самостійно складає технічні завдання для предмета закупівлі. Проте не завжди лікарні мають відповідних фахівців для цього, адже їхні основні працівники — медики, а не спеціалісти із закупівель.

В електронному каталозі технічне завдання формує адміністратор. Наші категорійні менеджери спеціалізуються на окремих медичних виробах, обладнанні або лікарських засобах і точно знають, які характеристики потрібні для складання якісного технічного завдання. Це дозволяє створювати стандартизовані специфікації.

Додатковою перевагою є широкий асортимент. Наразі каталог налічує понад 40 тисяч товарів. Конкуренція в медичній частині електронного каталогу також вища: в середньому на одну процедуру припадає 3 постачальники, тоді як у відкритих торгах — лише 1,22. Завдяки цьому маємо успішніші процедури та кращі результати. В електронному каталозі 80% процедур успішні: це зумовлено високою конкуренцією та простішою процедурою (як для постачальника, так і для замовника).

Крім того, використання процедури запиту пропозицій є безкоштовним для замовника. Тобто адміністратор взяв на себе основні функції, виконав їх за замовника, який скористався цим інструментом, не сплативши жодної комісії при використанні.

Одними з переваг для постачальників є легкий доступ до ринку державних закупівель, додатковий канал для продажу, простий спосіб реалізації товарів, швидке оформлення та закриття угод.

Ще одна перевага — в електронний каталог постачальник кваліфікується всього один раз на три роки, тоді як у відкритих торгах йому треба кваліфікуватися під кожну процедуру.

Раніше існували пороги на закупівлі через каталог, але з виходом постанови № 1178 ці обмеження зникли, що зробило інструмент ще привабливішим. Нині замовник може закуповувати на будь-яку суму.

І наостанок, не менш важливою перевагою е-каталогу є те, що комісію сплачує переможець. У відкритих торгах комісію одразу сплачують усі, хто хоче взяти участь у процедурі.

— Як е-каталог сприяє економії бюджетних коштів? Скільки заощаджують лікарні?

— Суть торгів — отримати якісний товар за найнижчою ціною. Коли ми говоримо про економію, то зазвичай маємо на увазі конкуренцію. В електронному каталозі вона вища, ніж у відкритих торгах, що дозволяє суттєво економити бюджетні кошти.

Для кожної закупівлі лікарня формує очікувану вартість. Далі відбуваються торги, де постачальники намагаються надати економічно вигідну пропозицію. Завдяки цьому економія інколи може сягати 30% від очікуваної вартості. Середній показник економії за 5 років адміністрування е-каталогу становить 21,3%.

Станом на кінець серпня 2024 року економія лікарень оцінюється у 2,1 млрд грн проти 520 млн грн у 2023 і 4,1 млн грн у 2022 році.

Загалом, обсяг закупівель через каталог за 8 місяців 2024 року становить 11,7 млрд грн проти 2,55 млрд грн у 2023 році та 28,4 млн грн у 2022 році.

— Ви вже зазначили, що асортимент медичних товарів у каталозі нараховує понад 40 тисяч позицій. Які основні групи цих товарів, і наскільки динамічно оновлюється каталог? Що найчастіше купують лікарні?

— Дійсно, у каталозі дуже багато різних позицій медтоварів, але не всі, бо Prozorro Market — поки що не Amazon. Ми не можемо додати до каталогу одномоментно все, що є на ринку. Існує певна процедура вибору категорій, які додаються до електронного каталогу.

Наші ресурси обмежені, тому пріоритетними є категорії медтоварів, які уряд зобов’язав минулого року закуповувати через електронний каталог. На сьогодні це 92 обов'язкові категорії медичних виробів та 199 категорій лікарських засобів.

Другий критерій — аналіз ринку. Якщо ми бачимо, що майже всі лікарні закуповують певний препарат, ми додаємо його в каталог. Також важливо, щоб у каталозі була достатня конкуренція. Якщо говорити про найбільш популярні категорії у серпні 2024 року в електронному каталозі, це лікарські засоби, які становлять 63,8% за обсягами продажів. За обсягом укладених угод — це 36%.

— Як перевіряєте постачальників, щоб допускати на ринок тільки якісні продукти, особливо враховуючи, що кваліфікацію проходять раз на три роки?

— Тут важливий момент: треба розрізняти кваліфікацію постачальника і самого товару. Ми зацікавлені, щоб у нашому каталозі були тільки добросовісні постачальники, тому вони повинні пройти двоетапну перевірку.

Спершу перевіряються установчі документи та досвід постачань. Наприклад, компанія, яка займалася харчовими продуктами, не може без досвіду продавати медичне обладнання.

Другий рівень — перевірка нашим комплаєнс-відділом. Вони оцінюють, чи є у компанії корупційні зв'язки, її фінансовий стан, чи вона не перебуває у процесі ліквідації або банкрутства, чи не включена до санкційних списків або списків порушників АМКУ тощо.

— Але доброчесність компанії не завжди гарантує якість товару. Які характеристики товару в каталозі забезпечують саме його якість?

— Як адміністратор, ми не бачимо товар фізично. Але ми реагуємо на скарги замовників. Наприклад, якщо лікарні скаржаться на якість рукавичок, ми аналізуємо проблему й оновлюємо вимоги до категорії.

Водночас ми намагаємося знайти баланс — враховувати принцип недискримінації виробників та постачальників й забезпечувати належну якість товарів.

Утім відповідальність за якість лежить на тому, хто приймає товар. Замовник зобов'язаний перевірити відповідність товару заявленим характеристикам і лише після цього підписати акт приймання-передачі. Це важливо розуміти як постачальникам, так і замовникам.

— Однією з переваг е-каталогу ви назвали швидкість проведення закупівель. Як це вплинуло на доступність медичних послуг?

— Коли ми говоримо про швидкість постачання, то маємо на увазі тривалість процедури від ініціації до підписання договору та завантаження його в систему. Наприклад, якась лікарня може закупити товар, але він їй не потрібен сьогодні, а партіями. У такому випадку в договорі вказуються терміни, частота поставки тощо. Але е-каталог дуже змінив саму парадигму закупівель.

Якщо лікарні раніше намагалися закуповувати все й одразу, бо вони знали, що ця процедура складна й займає багато часу, то сьогодні в цьому немає сенсу. Адже у медзакладів зʼявився зручний інструмент планування закупівель на місяць, два чи три. І це дуже важливо в контексті покращення доступності ліків і медичних виробів.

— Нещодавно у Prozorro Market з'явилися ексклюзивні товари. Про що йдеться, які особливості їх закупівлі та критерії відбору? Чи тільки імпортні препарати та медвироби можуть потрапляти до цієї категорії?

— Так, у нас є товари, які можна назвати ексклюзивними. Тобто, це товари, що мають характеристики, які роблять їх унікальними порівняно з іншими подібними товарами, зокрема лікарські засоби з унікальною комбінацією міжнародних непатентованих назв (МНН), дози діючої речовини, об'єму, форми випуску тощо.

З метою забезпечення конкурентних умов при закупівлі таких позицій та запобігання створенню замовниками запитів, які можуть бути виконані лише одним постачальником, адміністратор може створювати нове оголошення в межах одного CPV-коду з переліком таких товарів.

Наприклад, замовник формує закупівлю лікарських засобів переліком, що складається з 20 позицій. І до цього переліку 21-ю позицією потрапляє лікарський засіб, виробником якого є єдиний постачальник або виробник. У такому випадку на цю закупівлю може претендувати лише той постачальник, в асортименті якого, крім цих 20 позицій, буде ця ексклюзивна позиція. Але тоді така закупівля не буде конкурентною, і адміністратор технічно обмежив можливість додавати ексклюзивні позиції до загального переліку.

Водночас, якщо замовнику дійсно потрібно закупити саме ексклюзивну позицію, він зможе це зробити, оголосивши окрему закупівлю. Ми в Prozorro Market працюємо над тим, щоб уникати таких ситуацій. Коли ми бачимо, що товар має унікальні ознаки — дозу діючої речовини або форму випуску — ми створюємо окреме оголошення для таких товарів. Це дозволяє забезпечити справедливу конкуренцію, коли ексклюзивні товари не змішуються з іншими у великому списку.

— Як це працює на практиці?

— Все досить просто. Якщо лікарня хоче придбати ексклюзивний товар, вона може зробити це окремо, поза основним переліком закупівель. Це допомагає не порушувати конкуренцію та водночас отримати потрібний товар. У нас є 9 напрямків, до яких входять ексклюзивні ліки.

Наприклад, серцево-судинні захворювання, шлунково-кишкові захворювання та інші. Для постачальників, які працюють чесно, це не створює жодних проблем.

— Як впровадження цього підходу вплинуло на міжнародну співпрацю у сфері медичних закупівель? Це допомагає залучати іноземних постачальників?

— Насправді нерезиденти можуть проходити кваліфікацію та брати участь у закупівлях через Prozorro Market без проблем. Але є кілька нюансів.

Перше — розмитнення. Якщо іноземний постачальник виграє закупівлю, виникає питання з розмитненням товару. Якщо у постачальника немає представництва в Україні, лікарня повинна самостійно розмитнювати товар. Але лікарні не мають таких можливостей.

Друге — логістика. За правилами електронного каталогу, постачальник повинен самостійно доставити товар до лікарні. Уявіть іноземного постачальника, який має доставити невелику партію, наприклад, 100 ампул ліків. Для нього це може бути економічно невигідно.

Тому, хоч технічно нерезиденти можуть брати участь, на практиці це їм не завжди вигідно. Але представництва нерезидентів, які вже працюють в Україні, можуть легко інтегруватися у Prozorro Market.

— Чи є сьогодні якісь навчальні програми для постачальників та замовників для ефективного використання Prozorro Market?

— Починаючи з 2019 року, за підтримки USAID/SAFEMed ми провели безліч навчальних заходів: вебінари, семінари, форуми. З нашої команди до них долучаються всі, хто має відповідний досвід і кваліфікацію.

Також минулого року за підтримки згаданих донорів ми відвідали понад 15 регіонів України, де зустрічалися з різними закладами охорони здоров'я, безпосередньо з людьми, які займаються закупівлями, щоб особисто провести ознайомчі семінари, обговорити всі можливості та нюанси. Цього року також плануємо подібні виїзди регіонами.

— Як використання е-каталогу може вплинути на майбутні реформи у сфері публічних закупівель в Україні?

— Е-каталог уже змінив філософію державних закупівель, а також розподіл постачальників. Наприклад, нещодавно в частині медичних закупівель до наших постачальників долучилися й мережеві аптеки. Це зручно, бо в аптеках зазвичай налагоджена логістика, є представництва в різних регіонах.

По-друге, ми зробили все, щоб цей інструмент сприяв більшій прозорості закупівель. Немає такого, що хтось один і кваліфікує постачальника, і створює вимоги, і обирає переможця. У кожного стейкхолдера є свої функції.

Е-каталог суттєво мінімізує корупційні ризики. Це було одним із ключових принципів, коли створювалися Медичні закупівлі України. Це забезпечує довіру як постачальників, так і замовників до нас як адміністратора.

— Які ще новації варто запровадити в Prozorro Market, щоб зробити цей маркетплейс ще більш зручним та ефективним для всіх учасників?

— У першу чергу, будемо працювати над тим, аби в електронний каталог потрапляли лише якісні товари. Також будемо продовжувати спрощувати систему закупівель через нормативно-правові акти, вносячи зміни у відповідні постанови.

Також у планах розширення каталогу, зокрема шляхом заохочення бізнесу активніше працювати з цим інструментом.

Крім того, ми активно працюємо над технічним вдосконаленням. Цього року ми впровадили важливий інструмент, який дозволяє постачальникам зі свого кабінету на майданчику або через інформаційно-аналітичну систему MedData пропонувати товар до електронного каталогу. Адміністратору достатньо валідувати такий товар одним кліком. Це значно спростило процес додавання товарів.

З найближчих нововведень — автоматизація процесу створення категорій та специфікацій, що дасть можливість швидше розширити каталог новими категоріями, товарами й відповідними специфікаціями. Тож плануємо і надалі робити все можливе, щоб е-каталог став ще більш гнучким і ефективним.