Кто управляет экономикой Украины и как устроен Кабмин военного времени

Как изменились отношения Кабинета министров и Офиса президента за последние месяцы, почему премьера уже не называют "продолжением рук" Банковой и кто на самом деле руководит экономикой во время войны – в материале РБК-Украина.

Россия, пойдя на Украину войной, буквально сотрясла нашу экономику. Кремлевские захватчики разрушают промышленные объекты, уничтожают аграрные предприятия, бомбят склады с продовольствием и нефтебазы. Все это – сотни миллиардов долларов убытков, которые еще предстоит найти для восстановления после войны.

Пока же, гася пожары и на ходу перестраивая экономику на военные рельсы, власти меняют наново логистические маршруты, корректируют налоги и бюджет, а также пытаются удержать цены на товары массового потребления и решают судьбу обменного курса гривны.

Балансируя между нуждами бюджета и электоральными симпатиями, политики часто идут на шаги, которые не находят всецелой поддержки ни среди граждан, ни среди бизнеса. Да внутри самой команды власти хватает разногласий по ключевым вопросам.

"Консерваторы" против "либералов"

Еще до 24 февраля во власти определились две неформальные группы с диаметрально противоположным отношением к тому, как должна работать украинская экономика. За месяцы большой войны и, как следствие, неизбежного кризиса – эти разногласия только усугубились.

В условной группе "либералов" считают, что война – это возможность переосмыслить принципы работы государственного аппарата и его взаимоотношения с бизнесом. А потому предлагают радикально сократить количество чиновников, ликвидировать неэффективные госпредприятия и максимально упростить налоговую систему.

"У нас, по сути, до сих пор не было экономической идеологии. Эксперты говорят, что для того, чтобы вернуться к уровню ВВП прошлого года, нам в нынешних условиях понадобится два десятка лет. Никто не готов столько ждать, откровенно. Значит нам нужен качественный рывок. Украина должна стать новым Сингапуром", – объясняет изданию один из сторонников таких взглядов.

Вице-премьеры Михаил Федоров и Юлия Свириденко (фото: пресс-служба Кабмина)

К "либералам" в правительстве и Офисе президента источники издания, среди прочих, относят двух вице-премьеров: Михаила Федорова и Юлию Свириденко, ее первого заместителя Дениса Кудина, министра инфраструктуры Александра Кубракова и замглавы ОП Ростислава Шурму.

В оппозиции к ним условные "консерваторы", в числе которых министр финансов Сергей Марченко и глава налогового комитета Рады Даниил Гетманцев. При том, что между собой оба политика не всегда находят общий язык. Здесь же они за возвращение довоенной системы налогов и пошлин, чтобы закрыть огромные дыры в бюджете, которые, вопреки ожиданиям, западные союзники Украины пока так и не покрыли.

Да и в целом "консерваторы", находясь в меньшинстве, за более сдержанные траты из казны. Частично эти взгляды разделяет и глава Нацбанка Кирилл Шевченко, который, впрочем, склонен держать это мнение при себе и больше ориентируется на настроения Банковой.

"Война – это время жестких решений, а не детских ошибок, на которые у нас нет права. Если отменяем налоги, то должны понимать, чем их возместим. Если держим цены на бензин, то должны знать, где брать деньги на импорт топлива, допуская, что в противном случае будет дефицит. И если фиксируем курс гривны, то – четко понимать, кто за это в итоге заплатит", – рассуждает в разговоре с РБК-Украина один из политиков, склоняющийся к консервативному подходу.

К условным "либералам" по взглядам можно зачислить и самого премьера Дениса Шмыгаля. Впрочем, коллеги по Кабмину называют его арбитром в этих спорах. Глава правительства не выступает на стороне ни одного из лагерей, но выбирает из их предложений наиболее, по его мнению, рациональные.

"Премьер из тех людей, которые, скорее, любят приносить на Банковую хорошие новости. Но, если нужно, он может сказать "нет" и завернуть какую-то явно популистскую историю. Он готов выслушать каждого и принять "соломоново решение", его и ценят как раз за то, что он не подыгрывает какой-то стороне", – говорят источники в правительстве.

На третьем году работы Денис Шмыгаль, по словам подчиненных ему же министров, стал обрастать политическими мышцами, обретая большую субъектность, в том числе и в глазах Банковой. Как на Грушевского, так и Банковой отмечают трансформацию Шмыгаля в условиях военного времени. Мол, премьер стал более жестким и может влиять на ключевые решения, в том числе отстаивая свою точку зрения перед главой государства, если уверен в своей правоте.

"Не корректно ставить вопрос, может ли Шмыгаль сказать "нет" президенту. Он так не делает. Президент хочет выслушать аргументы и тогда принимать решение. А Денис Анатольевич может убедить и убеждает. Так что, да, в какой-то мере он обрел бóльшую субъектность", – объясняет собеседник в окружении Зеленского.

Премьер-министр Денис Шмыгаль (фото: пресс-служба Кабмина)

Но было бы и неверно говорить, что исключительно премьер обладает правом "предпоследнего голоса". В обход Шмыгаля министры могут коммуницировать с ОП, подавая через того же Ростислава Шурму какие-то идеи, которые не нашли поддержки в кабинете главы правительства.

"Центр принятия экономических решений ни на Банковой, ни на Грушевского. Нельзя сказать, что все спускается из Офиса президента, но ни одно важное решение без него не принимается. Пока президент не одобрит, идею тяжело запустить дальше или наоборот – ее сложно завернуть, если Зеленский против", – отмечают собеседники РБК-Украина.

Как пример – анонсированная Шмыгалем новая экономическая стратегия готовится по поручению Зеленского, о чем открыто заявил премьер. За министрами в ОП закрепили тематические блоки задач, за выполнение которых президент будет спрашивать в индивидуальном порядке. А потому размыть ответственность в случае провала стратегии чиновникам не удастся.

Есть и другая сторона медали. Любые экономические неудачи – от роста цен и падения курса гривны до проблем с бюджетом – так или иначе бросают тень на самого президента, обладающего полной монополией на бренд украинской власти.

Лидеры и аутсайдеры

На Банковой в целом также видят определенное разделение в рядах Кабмина и экономблока власти, но не по идеологическому признаку, а по эффективности. Ряд министров, по словам источника в ОП, мощно проявили себя во время войны. Среди них: Дмитрий Кулеба, Алексей Резников, Сергей Марченко, Михаил Федоров, Александр Кубраков и Николай Сольский.

Кабмин работает по принципу проектного менеджмента, рассказывает источник из окружения премьер-министра Дениса Шмыгаля. Но не все министры способны вписаться в такой формат. "Есть Кубраков, который может одновременно вести 4-5 направлений, есть Ляшко, который еще в "ковид" проявил себя как эффективный менеджер. А есть Галущенко, которому явно некомфортно на их фоне", – говорит один из собеседников.

Часть министров либо еще не успели до конца адаптироваться к новой реальности, либо пытаются взять на себя слишком много, проваливая свой "основной фронт". Критические замечания на Банковой, среди прочего, звучат в адрес Вадима Гутцайта, Александра Ткаченко, Юлии Свириденко и Марины Лазебной. Тогда как в Кабмине наоборот довольны работой министра соцполитики и считают Лазебную весьма эффективной на своей должности.

В любом случае, в ближайшее время не стоит ждать перестановок в правительстве, в том числе и из-за отсутствия скамейки запасных. Смена премьер-министра также не обсуждается, уверяют собеседники во власти. Слухи о некой конкуренции Шмыгалю со стороны Свириденко источники издания называют крайне преувеличенными. И если такие разговоры еще могли быть за несколько месяцев до войны, то точно не сейчас.

"Свириденко слишком много на себя взвалила. История с дефицитом топлива на заправках тому подтверждение. Обещала за неделю навести порядок и что по факту? Ей приходится заниматься микроменеджментом и брать на себя объем работы, который накрыл ее с головой. Ей явно не до политических интриг, в которых она точно не сильна", – полагает коллега министра экономики по Кабмину.

Кабинет министров перестроился на режим военного времени (фото: пресс-служба Кабмина)

Куда большим весом, чем первый вице-премьер, обладает замглавы ОП Ростислав Шурма, на что РБК-Украина указало несколько источников как на Банковой, так и на Грушевского. Многие идеи по части экономики, рожденные в стенах ОП, так или иначе исходят от Шурмы.

"Он умеет подать идею президенту, преподнеся как некий консенсус, одобренный всеми. И даже если не все согласны, Шурма выкручивает так, что все", – уверен один из политиков, вхожих на Банковую.

Образ "серого кардинала", как полагает источник издания в Офисе, вероятно, приятен и, может, даже немного льстит самому Шурме, но едва ли он реально ему подходит. "Его не нужно демонизировать. Президент же не из тех, кто слепо принимает на веру. Он будет всех выслушивать, разные точки зрения. Мнение и слово того же Шмыгаля за столом на Банковой явно весит не меньше, чем Шурмы", – полагает собеседник.

В экономической политике во время войны весомая роль отведена и Михаилу Федорову, полномочия которого уже выходят сугубо за вопросы цифровой трансформации. Собеседники РБК-Украина отмечают, что значительная часть "революционных" идей, которые близки "либералам" и не воспринимаются "консерваторами", исходит именно от него.

Не без участия Федорова, среди прочего, принимались решения о налоговых льготах и выплатах предпринимателям через "Дію". Такая активность хоть и вносит иногда некое напряжение между премьером и его подчиненным, но, опять-таки, не переходит на личностный уровень, оставаясь в рамках субординации.

Расставляя приоритеты

Линия конфликта все четче вырисовывается вокруг Минфина и Нацбанка. Остроты добавило повышение Нацбанком учетной ставки с 10 до 25%. В теории это позволит придержать курс гривны, не дав ему еще больше обвалиться, и затормозить инфляцию, которая, кажется, готова набрать галопирующий темп.

Решение Нацбанка, с другой стороны, создало проблемы Минфину. Главная из них – более высокие ставки по облигациям госзайма, которые в паритете с внешними займами и грантами обеспечивают правительство деньгами.

"Марченко не понимает, почему Минфин должен платить НБУ и банкам огромные проценты по ОВГЗ, если эти деньги идут на нужды страны во время войны. У НБУ другая логика, Шевченко смотрит, что творится с инфляцией и понимает, что сейчас нужны стимулы для накопления, а не еще больших расходов. Уже "напечатано" почти 200 млрд гривен, маховик инфляции запущен и осенью это станет большой проблемой", – поясняет собеседник из финансового сектора.

Министр финансов Сергей Марченко (фото: пресс-служба Кабмина)

Как рассказали несколько источников РБК-Украина, на общей встрече в Офисе президента, куда был приглашен и министр финансов, глава НБУ не говорил о планах резко поднять ставку. Но указал, что у Нацбанка есть механизмы, как обеспечить курсовую стабильность и контроль за инфляцией.

У Зеленского, по словам собеседников издания, понимают риски курсового скачка и ценового всплеска, потому в этой ситуации, скорее, склонны принять позицию Нацбанка. НБУ, вероятно, также понимает эти настроения и в каком-то смысле готов им подыграть.

"Сигналы могут быть какие угодно и от кого угодно. В НБУ, возможно, лучше других понимают все риски, связанные с девальвацией, в том числе и политические. Ни Шурма, ни кто-то другой не говорит правлению, как надо действовать. Скорее, Нацбанк, принимая то или иное решение, до его обнародования объясняет свою логику Банковой, чтобы потом не было лишних вопросов", – отметил информированный собеседник из структуры НБУ.

Задолго до войны и сам Зеленский критиковал Нацбанк за высокие ставки по кредитам. Время от времени даже поднимался вопрос о смене главы регулятора. И позже, вероятно, эти вопросы снова возникнут и к НБУ, и к Кабмину. Но пока, похоже, президента убедили, что приоритеты стоит сместить.

"Говорить о кредитах сейчас наивно. Кому их давать? Кто сможет по ним платить? Вообще сейчас для банков ключевая проблема – это NPL, кредиты, которые клиенты не обслуживают, токсичный портфель растет. Не все банки к осени смогут выполнять нормативы, не все акционеры согласятся и смогут найти деньги на докапитализацию. Вероятно, тут НБУ будет вынужден идти им навстречу", – рассуждает собеседник из структуры Нацбанка.

В чем Минфин и Нацбанк сходятся, так это в том, что стоит отказаться от лишних расходов по типу раздачи денег через "Дію". И хотя это популярные шаги в глазах населения, экономика не способна их проглотить, чтобы не подавиться. НБУ видит здесь риски для инфляции, сопряженные с эмиссией гривны для соцвыплат, а Минфин – еще большую дыру в бюджете, закрывать которую просто нечем.

Глава Нацбанка Кирилл Шевченко (фото: Виталий Носач / РБК-Украина)

Кабмин уже четвертый месяц в режиме тотальной экономии. Тратят только на армию, соцпособия, пенсии, зарплаты бюджетникам и госдолг. Все, что можно было урезать – урезали еще в марте. Министры с обнуленными бюджетами в частных беседах признают, что их буквально поставили перед фактом – если нужны деньги, ищите гранты и привлекайте донорские средства.

Темпы западной помощи явно ниже, чем ожидали в правительстве, что заставляет задуматься о еще большей ревизии расходов. Снова поднят вопрос о сокращении госаппарата и экономии на раздутом штате чиновников, чему явно не будут рады ни в министерствах в Киеве, ни бюрократы в регионах.

Налоговые сборы после введенных льгот обеспечивают едва ли половину военных расходов, не говоря уже о других нуждах. Из-за чего власти решили отказаться от беспошлинного ввоза импорта, введенного еще в марте. Рада уже готовится к тому, чтобы отыграть историю обратно. Стоит задача вернуть ресурс в казну. То же самое касается и льготной растоможки авто, по которой в Украину ввезли свыше 150 тысяч машин. Но даже сейчас не все министры согласны с такой постановкой вопроса.

"Минфин говорит, что тут миллиардные потери для бюджета. Но никаких миллиардов не было бы все равно, поскольку без льгот никто ничего не стал бы завозить. А так дали людям возможность купить дешевые машины, заменив уничтоженные войной. Дали завезти продукты и избежать дефицита. Что здесь плохого?" – возмущается один из министров.

***

Ситуация, в которой оказалась Украина, и условия, в которых нужно действовать правительству, новы для всех. И, по большому счету, на этой дистанции нет ни правильных, ни ложных решений – все они сложные. Без компромиссов и взаимной поддержки между ветвями власти победа на экономическом фронте недостижима, равно как и общая победа над врагом.

Не стоит отбрасывать вероятность, что еще наступит время, когда придется больше экономить, затягивая пояса, когда курс гривны все меньше будет радовать, равно как и цены в магазинах и на заправках.

В команде президента и премьер-министра, безусловно, обязаны смягчить удар по бюджетам украинских семей. Но, в любом случае, экономические неурядицы – весьма скромная плата по сравнению с жизнями десятков тысяч украинцев, ставшими жертвами российской агрессии.

И это ничуть не снимает ответственность с политической элиты. А, скорее, обязывает власть к более эффективным решениям и готовности смелее говорить с украинцами о проблемах, а не скрывать их за слащавыми обещаниями, боясь проявить слабость и неготовность к непопулярным шагам.