Реформа правоохранительной системы: почему создание ГБР может стать переломным моментом
Очередная – уже третья – годовщина Майдана, прошедшая под аккомпанемент немногочисленных протестных акций в Киеве и блокады торговли с Л/ДНР на Донбассе, для многих стала поводом оценить, а что же изменилось в Украине за прошедшее время. После Майдана общество рассчитывало если не на быстрые результаты перемен, то, как минимум, на последовательное движение к озвученным целям. Причем в числе самых главных приоритетов, отталкиваясь от ожиданий людей, все политики указывали реформу правоохранительной системы.
Запрос на реформу в этом сегменте сводился к нескольким основным позициям. Первая – исключить возможность использования правоохранителей для узурпации власти (что ярко продемонстрировал Янукович). Второе – настроить правоохранительную систему на работу в интересах граждан. И третье – одолеть коррупцию: и внутри силовиков, и в государственном организме в целом.
Три года – достаточный срок, чтобы говорить о прогрессе либо его отсутствии. За это время произошло немало событий, которые по инерции называют реформами. Действительно появились вещи, которых раньше не было, например, конкурсные процедуры, изменились названия и полномочия, возникли новые аббревиатуры – НАБУ, САП, НАПК.
Однако, чтобы получить представление о характере перемен и сказать о том, насколько они соответствуют заявленным целям, необходимо посмотреть на всю систему правоохранительных органов в их взаимосвязи и обозначить точку, в которой она находится.
Реформа МВД
В 2014 году публичной целью реформы называли превращение "министерства милиции" в министерство сервисов, которые будут обеспечивать безопасность граждан и предоставлять им комплекс качественных административных услуг.
Символом изменений стало привлечение в команду министра Арсена Авакова грузинских реформаторов – Эки Згуладзе и Хатии Деканоидзе, а наиболее узнаваемым событием – создание патрульной полиции, которая в момент своего появления пользовалась беспрецедентной лояльностью и доверием граждан. Можно говорить о том, что в 2015 году эти изменения в МВД были чуть ли не единственным видимым результатом перемен в стране, о которых на зарубежных форумах отчитывались буквально все – от президента до министра культуры.
В 2017 году картина не такая радужная. Грузинских реформаторов уже нет – Згуладзе тихо уехала за границу, по сути, не проработав и года. Хатия Деканоидзе тянула работу главы Национальной полиции столько, сколько могла. Но была вынуждена уйти, потому что лимит доверия закончился и на фоне резкого всплеска преступности в обществе все чаще начали звучать голоса "верните как было".
"Этой стране не хватает целенаправленной и крепкой команды, которая будет сильно предана радикальной реформе", – констатировала после своего ухода Деканоидзе.
Переаттестация милиции в полицию оставила весьма двойственное впечатление. С одной стороны, руководство МВД рапортует о значительном отсеве "старых кадров". С другой стороны – реальная чистка рядов происходила буквально в первые месяцы переаттестации, когда в процесс активно участвовали независимые представители общественности. Затем их постепенно оттеснили из конкурсных комиссий, и кадровая реформа была спущена на тормозах. Говорить о том, что хребет старой системы удалось переломить – пока рано.
Помимо Национальной полиции, в структуре МВД возник еще один мощный орган – Национальная гвардия. На сегодняшний момент НГУ представляет собой своеобразный гибрид старой милиции из Внутренних Войск и фронтовиков-добровольцев, прошедших войну на Донбассе. В целом гвардия на фоне других силовых органов выглядит более эффективной структурой, имеет хороший имидж. Однако регулярное привлечение гвардейцев к локализации акций протеста снижает симпатии в обществе.
По факту пока реформа "министерства милиции" привела к созданию "министерства полиции, гвардии, пограничников и пожарных". Согласно данным опроса, проведенного в ноябре 2016 года Центром Разумкова, НГУ доверяют 54,5% граждан, патрульной полиции – 43,9%, полиции в целом – 24,4%.
Реформа Прокуратуры
Данное ведомство никогда не пользовалось особой популярностью, а в последние годы было постоянным генератором скандалов. Шутка ли – за три года у нас уже 4-й генпрокурор. Тем не менее, прокуратура подверглась серьезным изменениям.
Во-первых, она лишена надзорной функции. Фактически полномочия прокуроров свели к поддержке обвинения в судах. В недавнем отчёте генеральный прокурор отметил повышение эффективности работы ГПУ в вопросах представительства интересов государства и граждан: "В этом году Генеральная прокуратура вернула государству и гражданам беспрецедентную сумму средств - более 10 млрд грн. Это живые деньги, которые мы перевели в бюджет Украины или на счета государственных предприятий. Мы свой хлеб даром не едим".
Во-вторых, проведена структурная реорганизация. Вместо 638 районных прокуратур созданы 178 местных, которые обслуживают по несколько районов. По плану из 18,5 тыс. прокуроров, работавших в 2014 году, к 2018 году должны остаться только 10 тыс. В декабре 2016 года генпрокурор Юрий Луценко отметил, что в прокуратуре работает 15 тыс. человек, а люстрация проведена на 98%.
Но сокращения в ГПУ и реорганизации пока выглядят как косметический ремонт. Так, несмотря на то, что недавно проведённые конкурсы на должности в местных прокуратурах были "открытые и прозрачные" и в числе победителей оказались 93% лиц, ранее не работавших в системе прокуратуры, это всего 450 должностей из 15000. Такие перемены пока сложно назвать обновлением.
Более того, в обществе нарастает недовольство отсутствием видимых результатов работы ГПУ, а именно – "громких посадок". Возможно, отчасти по этой причине, согласно упоминавшемуся опросу Центра Разумкова, прокуратуре доверяют 12,4% граждан.
Создание НАБУ и САП
Борьба с коррупцией была "лозунгом № 1" на всех выборах, состоявшихся в 2014-2016 гг. Видимым проявлением готовности украинской власти начать эту борьбу стало принятие под давлением западных партнеров нового антикоррупционного законодательства.
В результате возникло Национальное антикоррупционное бюро – наиболее обласканная вниманием публики структура. Конкурс, по итогам которого директором НАБУ был назначен Артем Сытник, превратился во всеукраинское реалити-шоу.
Задачей НАБУ является борьба с коррупцией среди высших должностных лиц. По замыслу в структуре НАБУ должны быть созданы центральное и 7 территориальных управлений, штат Бюро составит 700 человек. На данный момент, кроме центрального, создано только управление во Львове, а одесское и харьковское находятся на стадии комплектования.
Полноценную работу ведомство начало чуть больше года назад. Среди дел бюро уже есть несколько крупных и важных кейсов и ряд просчётов.
Тем не менее, директор НАБУ вполне обосновано может утверждать "что НАБУ состоялось как независимый правоохранительный орган новой формации".
Из-за неоправданно завышенных ожиданий в обществе нарастает недовольство отсутствием наглядных результатов. Опять же – нет "посадок", нет громких конфискаций. Сотрудникам Бюро все чаще напоминают, что им купили очень дорогие носки и платят приличные зарплаты, которые они не отрабатывают.
Как следствие, доверие к НАБУ с заоблачных 75% в 2015 году снизилось до 24,6% к концу 2016 году. Лучше, чем у прокуратуры, но явно недостаточно для символа перемен.
Создание НАПК
Родившееся в ходе скандальных конкурсов Национальное агентство по предотвращению коррупции, призванное анализировать декларации чиновников на предмет незаконного обогащения, для подавляющего большинства граждан остается непонятным образованием. Социологи даже не вставляют НАПК в опросы, потому узнаваемость крайне низкая.
До истории с электронными декларациями, НАБУ и НАПК различали только специалисты. После изучения несметных богатств отечественного политикума граждане ожидают строго разбирательства – откуда взялось столько нажитого "непосильным трудом"?
Между тем НАПК пока также не показало особых результатов и уже попало под лавину критики из-за манипуляций с начислением зарплат и огромных премий.
О Национальном агентстве по возврату активов пока вообще умолчим…
Одним словом, если оценить изменения, уже свершившиеся на данный момент, то реформаторский запал понемногу угасает, а результаты пока не оправдывают завышенных ожиданий людей.
Создание Государственного бюро расследований
В изменении правоохранительной системы осталось совершить два самых важных шага – реформировать суды, что уже со скрипом начали делать, и … создать Государственного бюро расследований.
Почему-то так вышло, что история создания ГБР абсолютно незаслуженно ушла в тень. Если сравнивать интенсивность информационного освещения с НАБУ, то можно сказать, то о ГБР просто молчат. Что очень странно, потому что значение и потенциальное влияние ГБР гораздо выше, чем НАБУ. В частности, ряд специалистов даже предлагают сделать НАБУ структурным подразделением ГБР.
Что же такого особенного в Государственном бюро расследований, которое пытаются создать с 1998 году, но всякий раз не получается из-за сопротивления системы?
Данная структура, которая будет иметь статус центрального органа исполнительной власти, должна аккумулировать функции проведения досудебных расследований преступлений (кроме отнесенных к ведению НАБУ) всех чиновников 1-3 категории, судей, прокуроров, других правоохранителей, в том числе – должностных лиц НАБУ и САП, а также военных.
По сути, руководитель ГБР будет самым ненавистным человеком для всего государственного аппарата, потому что не прокуратура, не полиция, а именно он будет создавать проблемы.
Штатная численность сотрудников ГБР должна составить 1,5 тыс. человек, предполагается создать 7 территориальных управлений, которые охватят своим вниманием всех значимых госслужащих. "Цена вопроса" очень высока. ГБР – это дубинка, которая может сделать чиновников очень послушными и настроить их на конструктивный лад. Поэтому крайне важно, чтобы данная структура была независимой от политических влияний.
Закон "О Государственном бюро расследований" был принят в ноябре 2015 года, и вступил в силу в январе 2016 года. Осенью началась процедура конкурсного отбора руководителей ГБР. В декабре 2016 годы по итогам рассмотрения конкурсной комиссией отобраны 19 человек, которые прошли собеседование и тестирование на благонадежность. И после этого тема создания ГБР в публичном пространстве сошла на нет… О деталях конкурса известно немногое: скудные официальные сообщения на сайте Кабмина и циркулирующие в обществе слухи о фаворитах среди кандидатов – Анатолие Матиосе, Ольге Варченко и Алексее Горащенкове.
Сейчас правоохранительные органы работают в "переходном периоде", где множество лазеек и возможностей действовать "по-старому". Создание ГБР завершит процесс изменений, и дальше списывать бездеятельность и непрофессионализм на "переходный период" уже не удастся. Придется работать в новых условиях.
Поэтому все, кто надеялся на изменения после Майдана, должны задать вопрос – а почему процесс создания ГБР пытаются скрыть от лишних глаз? И требовать завершения конкурса с назначением компетентного независимого специалиста.
Предыдущие эксперименты с реформированием правоохранительных органов свидетельствуют о том, что по крайней мере на первом этапе в новой структуре должен быть не столько узкоспециализированный профессионал, сколько управленец, "строитель".
"Туда надо выбрать человека с достойной биографией и образованием, который проявил себя и получил опыт управленческой деятельности, а из специалистов управленцами становятся единицы", – отметил в своём недавнем интервью генерал СБУ Владимир Тимошенко. С ним сложно не согласиться, что "главное, чтобы у руководителя ГБР был внутренний стержень и он был самостоятельным, умел устоять перед различными звонками с просьбами о выборочной лояльность, с которыми он непременно столкнётся".
Конкурс на должность руководителя выходит на финишную прямую. И по сути от будущего руководителя структуры будет зависеть не только будущее самой организации, но и функционирование правоохранительной системы Украины в целом. Вопрос ГБР – это переломный момент в изменениях правоохранительной системы, который склонит чашу весов либо в пользу реформаторов, либо в пользу тех, кто жаждет реванша и отката реформ.
Тогда в следующем году появится возможность сравнивать результаты правоохранителей, а не упущенные возможности.
