Передел страны: что у Зеленского будут делать с реформой децентрализации

Завтра Верховная рада планирует рассмотреть изменения в Конституцию о децентрализации. Команда Владимира Зеленского хочет закрепить в Основном законе новое административно-территориальное устройство страны. Из Конституции могут исчезнуть такие понятия как районы, но вместо этого появятся округа.

Еще одно новшество документа – префекты. Объем их полномочий вызвал больше всего дискуссий. Если до сентября следующего года парламент успеет принять все необходимые изменения, то уже осенью в стране начнется кардинальная перестройка власти на местах. Подробнее – в материале РБК-Украина.

Команда Владимира Зеленского собирается прописать в Конституции нормы о децентрализации. В проекте закона, который президент внес в Раду на прошлой неделе, предлагается изменить административно-территориальное устройство страны, а также перераспределить полномочия органов местного самоуправления и исполнительной власти. В пятницу, 20 декабря, парламент планирует отправить документ на оценку в Конституционный суд.

Для принятия изменений в Основной закон парламенту нужно две сессии. Нынешняя продлится до конца января. Если к тому времени судьи предоставят свой вывод о проекте изменений, то Рада сможет предварительно одобрить законопроект еще до конца этой сессии.

В таком случае у депутатов будет возможность окончательно принять изменения в Конституцию до сентября следующего года, когда стартует избирательный процесс местных выборов. Но вероятность такого развития событий невысока, говорит один из собеседников в окружении президента.

Новое устройство

Нужно отметить, что сейчас предлагается закрепить в Конституции только рамочный вид нового устройства. Более детальные перестройки придется прописывать в отдельных законах. Например, в законе об административно-территориальном устройстве. По сути, без принятия дополнительных законов изменения в Конституции полностью не заработают.

Сегодня административно-территориальное устройство Украины включает области, районы, города, районы в городах, поселки и села. Президент предлагает внести корректировки, указав в Конституции, что страна состоит из общин, округов, областей и Автономной республики Крым.

При этом Зеленский предлагает убрать список всех областей, которые прописаны в текущей редакции Основного закона. Также в тексте изменений указано, что Рада может отдельным законом переименовывать, менять границы и даже ликвидировать области, округа и общины. После завершения объединительного процесса ОТО будут называться просто "общины". Именно такое название предусмотрено в Конституции.

Президент также намерен зафиксировать в Конституции перечень полномочий, функций и прав, которыми наделяются общины. Их жители избирают свой совет и своего главу. Совет, в свою очередь, формирует исполнительный комитет, которым руководит глава общины. Он, как и совет, избирается сроком на четыре года.

На процедуру изменения Конституции может уйти несколько месяцев. На Банковой рассчитывают, что к тому моменту, пока эти изменения вступят в силу, процесс объединения общин будет завершен. По крайней мере, в планах у правительства – чтобы в 2020 году ОТО покрыли всю территорию страны.

Несколько соседних общин входят в округ. По сути, округа заменят районы. Но их площадь будет гораздо больше. В правительстве рассчитывают, что каждый из округов объединит несколько существующих районов.

Сегодня в Украине есть районы, где проживает менее 10 тысяч человек. В правительстве считают, что их органы власти не способны обеспечивать жителям качественные, а иногда и базовые услуги. Исходя из предварительных подсчетов Кабмина, вместо 490 районов будет создано ориентировочно 100 округов. Население каждого из них составит минимум 150 тысяч человек.

Это укрупнение пока не предусмотрено в изменениях в Конституцию. Его нужно будет прописывать уже в отдельном законе или же в 24 законах для каждой отдельно взятой области.

В составе каждой из областей будет по несколько округов. И в областях, и в округах будут советы, которые, в отличие от существующих, смогут создать свои исполнительные органы. Эти советы будут избираться сроком на четыре года, а не на пять, как сейчас. В то же время срок полномочий председателей окружного и областного совета – всего лишь год. Их окружной и областной совет избирает из своего состава.

Под ликвидацию попадут местные государственные администрации. Соответственно, не будет глав РГА, ОГА и главы КГГА. Вместо этого в каждом округе, области и отдельно в Киеве будет свой префект.

Префекты и "особый статус"

Префект – это госслужащий, которого назначает и увольняет президент по представлению Кабинета министров. Срок пребывания префекта на должности в пределах одного округа – не более чем три года. Более подробно его полномочия будут описаны в отдельном законе, который парламенту еще предстоит принять.

Главная задача префекта – представительство исполнительной власти на местах. Он должен контролировать законность решений органов местного самоуправления в своем округе и области. Если префект сочтет какое-либо решение незаконным, он вправе приостановить его, одновременно обратившись в суд по этому вопросу.

В случае если председатель общины или местные советы принимают акт, который нарушает Конституцию или представляет угрозу для государственного суверенитета и нацбезопасности, президент по представлению префекта может остановить их деятельность, как и действие самого акта.

При этом он обязан сразу же обратиться в Конституционный суд, который в течение семи дней должен вынести свою оценку по поводу спорного акта. Если этот документ действительно противоречит Основному закону и представляет угрозу – тогда нарушители отправятся на перевыборы.

В 2015 году президент Петр Порошенко также предлагал депутатам принять документ с изменениями Конституции в части децентрализации. Верховная рада восьмого созыва не сумела окончательно принять законопроект, проголосовав только за его предварительное одобрение. Из-за отсутствия трехсот голосов депутаты отложили этот вопрос в долгий ящик.

Первое голосование за документ сопровождалось острыми спорами между парламентариями и потасовкой между протестующими и правоохранителями у стен Рады. Негодование у некоторых политиков и активистов вызвало то, что в документе был среди прочего предусмотрен особый порядок местного самоуправления в ОРДЛО.

На самом деле, каких-либо привилегий для Донбасса в том законопроекте не было. Но была оговорка, что депутаты могут 226 голосами принять дополнительный закон, который определил бы этот "особый порядок".

В отличие от проекта изменений, который рассматривался в 2015 году, в новом тексте нет положений касательно особого порядка в ОРДЛО. Однако к этому варианту документа нашлось не меньше замечаний.

В Ассоциации городов Украины заявили, что, по сравнению с действующей Конституцией, проект Зеленского предусматривает "сужение статуса органов местного самоуправления, содержит признаки централизации власти и чрезмерно расширяет контрольные полномочия государства в лице префектов и президента".

Функции префекта напоролись на критику и со стороны оппозиционных фракций. По их мнению, местное управления попадет в зависимость от главы государства, то есть префект станет "смотрящим" президента.

По мнению сопредседателя фракции ЕС Ирины Геращенко, таким образом команда Зеленского вместо народовластия хочет ввести "диктатуру". Правда, нормы о префектах, в частности об остановке решений, почти слово в слово продублированы из конституционного законопроекта Петра Порошенко.

В АГУ также обратили внимание на то, что документом Зеленского предусмотрен упрощенный порядок переформатирования общин, округов и областей. Это грозит необоснованным изменением их состава для того, чтобы назначить там новые выборы, отмечают в Ассоциации.

Проблема выборов

Концепция реформы децентрализации предполагает, что местные выборы в октябре 2020 года должны пройти на новой территориальной основе. Вероятность, что к осени парламент успеет окончательно принять законопроект с изменениями в Конституцию – невелика, рассказывает собеседник в команде Зеленского.

По его оценке, Конституционный суд вряд ли предоставит свой вывод по документу до середины января. А это значит, что принять изменения в Основной закон депутаты смогут не раньше сентября следующего года.

Но даже если изменения примут после октябрьских выборов, особой проблемы это не составит, считает собеседник. Проводить повторные местные выборы сразу же после принятия конституционного законопроекта не нужно.

Трудности возникнут, если Рада и Кабмин к осени не успеют завершить процесс объединения общин, признает собеседник. Тогда ускорять этот процесс придется на законодательном уровне.

Нередко объединения "тормозились" на уровне облсоветов. Они должны утверждать перспективные планы общин, разработанные облгосадминистрациями. Местные политики, преследуя разные цели и интересы, не спешили соглашаться с тем планом объединения, который предлагала им ОГА, или вовсе не хотели появления общин на территории их области.

После одобрения областным советом план утверждался правительством. В начале декабря парламент принял законопроект №2198, которым исключил облсоветы из этого процесса.

По информации РБК-Украина, один из вариантов выхода из ситуации – принять закон, который предоставит Кабмину право сформировать все остальные общины. Разумеется, правительство может столкнуться с серьезным сопротивлением на местах, ведь не все общины останутся довольны тем, как их хотят объединять.

Это недовольство может обостриться и тем, что, по новым критериям состоятельности общин от Кабинета министров, многим уже созданным ОТО придется идти на укрупнение. Если несогласные начнут обжаловать это решение в суде, процесс выборов в их общинах окажется под угрозой срыва.

Риск того, что местные выборы пройдут на недореформированной территориальной основе, есть. Тогда часть страны будет выбирать глав и советы ОТО, а другая часть, которая к тому времени не войдет в состав общин – в октябре по-прежнему будет проводить выборы в сельские, поселковые и городские советы. Но затем после объединения им нужно будет снова идти на выборы.