За кулисами реформы: как Кабмин изменил план реорганизации "Нафтогаза"

Премьер Владимир Гройсман, анонсировав свою отставку, решил снова заняться реформой НАК "Нафтогаз Украины" и созданием независимого оператора газотранспортной системы (ГТС). Для того, чтобы разделить госкомпанию до конца года, Кабинет министров предложил свой вариант реализации этого процесса в кратчайшие сроки.

Впрочем, соответствующее постановление правительство принимало непублично, официально не согласовав его финальную редакцию с международными партнерами и "Нафтогазом". В результате некоторые нормы документа противоречат европейскому законодательству, а их выполнение может ослабить позицию страны в переговорах с "Газпромом" о новом транзитном контракте. Подробности – в материале РБК-Украина.

Объявив о своем решении уйти в отставку, глава правительства Владимир Гройсман предложил своему Кабинету принять все вынесенные на заседание 22 мая документы по упрощенной процедуре – без рассмотрения. Позже выяснилось, что обнародованная накануне повестка дня в среду внезапно изменилась непосредственно перед началом Кабмина. В закрытом режиме в нее был внесен пакет ключевых для энергетики документов, которые министры обсуждали непублично и утвердили без обсуждения.

Нормы большинства этих постановлений предусматривают существенные изменения действующего законодательства, которым регулируется работа газового сектора и электроэнергетики. По информации РБК-Украина, официально проекты решений не согласованы с энергетическими госкомпаниями и международными партнерами. На заседание правительства они были вынесены без необходимых в таких случаях протоколов согласования сторон. И до сих пор не опубликованы на официальном сайте Кабмина.

Одним из этих документов, копией которого располагает РБК-Украина, чиновники предложили свой план разделения НАК "Нафтогаз Украина" (анбандлинг). Он также подразумевает новые сроки передачи активов новому оператору газотранспортной системы – компании "Магистральные газопроводы Украины" (МГУ).)

Справка:

Анбандлинг предусмотрен профильным законом о рынке газа и евродирективами Третьего энергетического пакета ЕС. Согласно европейскому законодательству, активы по транспортировке, добыче и поставке газа не могут быть сосредоточены в руках одного собственника. Речь идет об отделении из структуры НАКа газотранспортных активов и передаче функций по транзиту газа от "Укртрансгаза" новому независимому оператору ГТС – компании "Магистральные газопроводы Украины".

Анбандлинг будет считаться успешно завершенным, когда МГУ получит подтверждение своего независимого статуса от украинского отраслевого регулятора (сертификацию) и Секретариата Энергетического сообщества ЕС. Это повысит уровень доверия европейских стран к ГТС, как к надежному транзитному маршруту и позволит привлечь иностранного партнера в капитал системного оператора ГТС на условиях 49% (речь идет об управляющем пакете, а не о приватизации).

В Кабмине уверяют, что основная цель, которую преследуют чиновники, - завершить анбандлинг "Нафтогаза" до 1 января 2020 года. К этому моменту истекает срок действующего контракта на транзит российского газа по территории Украины. "Чтобы новый независимый от "Нафтогаза" оператор ГТС мог заключить новый контракт с "Газпромом" с начала следующего года на выгодных для Украины условиях, мы четко определили, когда НАК должен передать активы и как. Затягивать этот процесс больше ни у кого не получится", - заверил РБК-Украина один из членов Кабмина на правах анонимности.

Новое постановление действительно содержит четкие даты, но они преимущественно определяют сроки, в которые Минэнергоугля, МЭРТ, Минфин, Фонд госимущества, Антимонопольный комитет и отраслевой регулятор – НКРЭКУ – должны вынести на рассмотрение правительства пакет документов, регулирующий процесс анбандлинга. Даже в случае их скорого принятия, на реализацию некоторых из них может потребоваться больше шести месяцев.

Что касается непосредственной передачи активов новому оператору ГТС, в этом вопросе Кабмин решил действовать противоположным путем. В частности, для начала передав 100% акций МГУ "во временное управление" "Нафтогазу". В структуре НАКа эта компания должна оставаться вплоть до 1 января. Вместе с тем, необходимо "предусмотреть безусловный возврат этого пакета акций Минэнергоугля" не позже этого дедлайна. К этому моменту МГУ должна быть наполнена активами.

Новый оператор должен "забрать" у "Нафтогаза" не только ГТС, но и сервисные службы, а также подземные газовые хранилища. "Передавать другому оператору сейчас "проблемные" активы, убыточные, с судами и долгами нельзя. Это явно не добавит инвестиционной привлекательности и не поспособствует приходу иностранных партнеров в капитал газотранспортной компании", - считает источник издания в "Укртрансгазе". В Кабмине же, напротив, уверены, что "без всех этих активов газотранспортная структура не сможет полноценно работать и не будет независимой от НАКа".

Провести реформу "Нафтогаза" власти пытаются уже пятый год подряд. За это время Кабмин, НАК и "Магистральные газопроводы Украины" так и не пришли к единому мнению, как проводить анбандлинг. Европейское законодательство предусматривает несколько моделей его проведения. Изначально власти заявляли, что будут следовать той, которая подразумевает разделение компании по структуре собственности – ownership unbundling.

Сейчас оператор ГТС - "Укртрансгаз" - осуществляет управление активами "на правах хозяйственного ведения". В интервью РБК-Украина глава правления "Нафтогаза" Андрей Коболев пояснял, что в случае OU-анбандлинга оператор должен владеть ГТС: "Это означает, что при реализации модели OU компания-оператор должна иметь право закладывать и отчуждать (pledge and divest, - ред.) имущество. Такая норма предусмотрена директивой Третьего энергопакета. Чтобы реализовать эту модель, парламент должен принять закон, разрешающий приватизацию ГТС".

Поскольку этого так и не произошло в декабре прошлого года "Нафтогаз" предложил реализовать другую модель анбандлинга, которая также предусмотрена европейским законодательством – ISO (Independent System Operator). В случае ее реализации газотранспортные активы остаются в структуре "Нафтогаз Украины", но их управление будет передано другой компании-оператору. В Секретариате Энергосообщества ЕС ранее заявляли, что такая передача должна произойти на основании договора про концессию (право "эквивалентное праву собственника"). Для этого, чтобы это произошло, Верховной раде необходимо внести изменения в закон "О концессии". Соответствующий документ находится на рассмотрении профильном комитете парламента.

Впрочем, и это предложение не устроило правительство. Согласно новому постановлению, Кабмин решил вернуться к реализации модели OU. Для ее реализации чиновники решили уже в июне определить МГУ "субъектом управления" госактивов, которые находятся на балансе "Укртрансгаза". Передача их на баланс МГУ должна произойти 31 декабря этого года.

"Это означает, что реализация государством своего права собственности на ГТС от Минэнергоугля перейдет МГУ. Но эксплуатацию ГТС на праве хозведения будет до конца года по-прежнему осуществлять "Укртрансгаз". МГУ будет находиться в структуре "Нафтогаза", но с максимальной автономией. Кроме того, это также позволит сформировать капитал будущего оператора системы", - пояснил изданию источник в правительстве на правах анонимности. В компании МГУ прокомментировать ситуацию отказались.

"Нафтогаз" трактует эту норму постановления по-другому. В компании считают, что правительство предлагает передать МГУ газотранспортные активы на праве хозяйственного ведения. Но без изменений в профильное законодательство, этот подход "не обеспечивает необходимый уровень и объем прав для оператора ГТС" и противоречит Третьему энергопакету.

Кроме того, передача активов на баланс МГУ за день до окончания срока действия транзитного контракта может негативно повлиять на арбитражный процесс в Стокгольме против российского "Газпрома". В прошлом году "Нафтогаз" подал новый иск в международный трибунал на сумму 12 млрд долларов, требуя от "Газпрома" компенсации в случае отказа транспортировать газ по украинскому маршруту, а также добиваясь пересмотра тарифа на транспортировку.

Поскольку "Укртрансгаз" все еще остается стороной действующего транзитного контракта, компания может лишиться своего юридического и экономического интереса в использовании активов ГТС, если они будут переданы новому оператору до 1 января 2020 года. "Без этого, компания не сможет требовать компенсацию от "Газпрома" в международном суде, и это существенно ослабит наши переговорные позиции с российским монополистом по заключению нового контракта", - предупредил РБК-Украина источник в "Нафтогазе".

Международные партнеры в реализации правительственного плана видят еще несколько ключевых рисков. Один из них – отсутствие в правительственном документе четких формулировок об условиях привлечения иностранных компании в деятельность ГТС в качестве партнеров.

"Пока то, что мы видим можно трактовать как привлечение их на консультационных условиях. Нигде четко не прописано о чем идет речь – это участие в капитале, разделение прибыли или управления. Это вряд ли будет привлекательным для зарубежных инвесторов. Потому что не понятно, на каких условиях им предлагают работать с украинской ГТС", - уточнил изданию собеседник, знакомый с позицией европейских компаний, объединенных в Консорциум.

Второй риск доноры видят в необходимости четко закрепить в законодательстве гарантии того, что к 1 января "Магистральные газопроводы Украины" будут выведены из структуры "Нафтогаза". В противном случае, говорить о создании независимого оператора ГТС и получении сертификации не придется.

"Мы увидим постановление, которое принял Кабмин, не раньше понедельника, когда оно будет обнародовано официально. Крайне важно, чтобы МГУ после передачи ей активов была независимой. Для этого необходимо закрепить в нормативной базе определенные условия, на которых это произойдет. В противно случае, это не анбандлинг "Нафтогаза", а прямо противоположный процесс", - уточнила РБК-Украина директор Всемирного банка по делам Украины, Беларуси и Молдовы Сату Кахконен.

Впрочем, по информации РБК-Украина, обнародованное на сайте правительства постановление может существенно отличаться от принятого на заседании правительства. Источник издания в Кабмине на условиях анонимности сообщил, что "документ до сих пор дорабатывается".