Инструкция к государству. Зачем Конституцию все время меняют и что с ней снова не так

Уже четверть века Украина живет с Конституцией, принятой в жестких баталиях и спорах через пять лет после обретения независимости. Несмотря на труды, в которых рождался этот документ, каждая новая команда власти бралась его менять. О том, как менялась Конституция за годы независимости и что в ней еще могут переписать – ниже в материале РБК-Украина.

Путь Украины к построению своей государственности не завершился обретением независимости тридцать лет назад. После этого следующие пять лет высшее политическое руководство ломало копья над созданием документа, который бы очертил пределы прошлого и будущего молодой страны.

Окончательно перевернуть страницу советского прошлого и выписать новые правила устройства государства удалось в 1996 году с принятием Основного закона. После ночи беспрерывной работы в 9 утра с 27 на 28 июня Верховная рада 315 голосами "за" приняла Конституцию Украины. Депутатам пришлось целые сутки рассматривать каждую статью по отдельности, дискуссии в зале не раз переходили в кулачные бои.

Над написанием документа работала специальная временная комиссия. Создание современной Конституции продолжалось при двух президентах – Леониде Кравчуке и Леониде Кучме. Историки же утверждают, что этот процесс начался гораздо раньше – с принятием в 1710 году Конституции Пилипа Орлика – одной из первых в Европе.

"Вокруг Конституции шла жесткая политическая борьба между демократическими силами и партиями из прокоммунистического лагеря, которые ориентировались на Москву. Противники новой Конституции понимали, что с принятием этого закона пуповина между Украиной и Россией будет разорвана. Поэтому коммунистические силы всячески упирались появлению новой Конституции", – вспоминает один из соавторов Конституции 1996 года, нардеп первых четырех созывов Иван Заец.

Когда же коммунисты осознали, что принятие Основного закона неизбежно, они вступили в споры по поводу его содержания, говорит собеседник. Дискуссии велись по многим критериям: и насчет унитарной формы правления, и о типе государства, и о символике, и по поводу языка, и о вопросе государственной собственности, и по статусу Крыма.

Текст Основного закона Украины формировался на базе 15 законопроектов, к его второй редакции поступило около 6 тысяч поправок. Финальный вариант тогда назвали компромиссом между разными политическими силами, представленными в парламенте и во власти в целом.

Конституция устанавливает, что Украина является суверенным, независимым, демократическим, социальным и правовым государством. Принятый в 1996 году закон определял Украину как унитарную, президентско-парламентскую республику. Этот документ имеет самую высокую юридическую силу, поэтому все остальные законы должны либо соответствовать, либо не противоречить Конституции.

Чтобы избежать злоупотреблений Основным законом, авторы прописали в нем специальные предохранители. Внести изменения в этот документ можно только после согласования Конституционного суда и в течение двух разных сессий. А во время окончательного голосования предложенные поправки должны набрать не меньше 3/4 голосов от конституционного большинства, то есть минимум 300 голосов "за".

Реформа компромисса

Ни одну команду власти эти предохранители не останавливали, чтобы внести изменения в Конституцию. За всю историю независимости ее меняли семь раз. Это если не считать скандальное решение КСУ о возврате к редакции закона от 1996 года.

Впервые коррективы в Основной закон были внесены под конец каденции Леонида Кучмы, при котором этот же документ и принимался. Тогда между вторым и третьим туром президентских выборов, в разгар Оранжевой революции, Рада 8 декабря 2004 года переписала Конституцию, поменяв государственное устройство страны. Украина тогда стала парламентско-президентской республикой, то есть ограничивались функции президента в пользу полномочий парламента и Кабинета министров. Новые нормы вступали в силу с 2006 года.

Конституционная реформа была результатом политических договоренностей между разными сопричастными сторонами: властью, ее ставленником на выборах – Виктором Януковичем, фаворитом президентской гонки Виктором Ющенко и международными партнерами Украины. Ценой этой уступки стала возможность проведения третьего тура выборов, приведшего Ющенко к победе.

Конституционные изменения 2004 года были самыми знаковыми в истории независимой Украины, соглашаются опрошенные изданием эксперты.

"Этот законопроект был написан тогда, когда стало ясно, что ни Кучма, ни его ставленник не будет новым президентом Украины на выборах 2004 года. Главой администрации у Кучмы был Медведчук и это была его идея. Они заранее подготовили проект закона об изменении Конституции о существенном сокращении полномочий президента", – говорит глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.

Частично в этом документе были использованы правильные идеи, отметил он. Одной из них эксперт называет норму о том, что у президента не должно быть права единолично увольнять премьер-министра. Но в то же время там было очень много юридических "пробелов", уточнил Колиушко.

Новые изменения урезали полномочия главы государства и значительно сместили центр принятия ключевых решений в стране. Президент по предложению коалиции депутатских фракций мог вносить только кандидатуры премьер-министра, министра обороны и министра иностранных дел, утверждать их должен был парламент. А назначить всех остальных членов Кабмина Раде стал предлагать глава правительства. Срок полномочий нардепов увеличивался с 4 до 5 лет, все они избирались по пропорциональной системе.

Леонид Кучма подписывает закон с изменениями в Конституцию (Фото: УНИАН / Валерий Соловьев)

"Тогда возникло две проблемы. Первая заключалась в том, что Конституцию поменяли очень быстро. Вторая состояла в том, что она существенно урезал полномочия новоизбранного президента Виктора Ющенко. Получается, что выбирали его с одним объемом полномочий, а спустя год они стали другими. Потому и завышенные ожидания, которые были к Ющенко, не могли быть реализованы", – уверен Иван Заец.

Жонглирование Януковича

Ющенко, придя к власти, вскоре пытался отменить принятые изменения. Но сделать этого так и не сумел. Его усилиям противились представители бело-голубого лагеря, поскольку установленная форма правления позволяла им держать в узде оппозиционного к ним президента. Позже, когда этот пост занял кандидат от Партии регионов, их команда захотела переиграть ситуацию в свою пользу.

После инаугурации, в 2010 году Виктор Янукович через подконтрольное ему большинство в парламенте решил отменить конституционную реформу, доставшуюся ему в наследство. Народные депутаты из его политсилы обратились в КСУ с просьбой проверить законность реформы.

Судьи пришли к выводу, что некоторые положения, внесенные в Основной закон, не прошли экспертизы КСУ. А потому изменения в 2004 году, по их оценке, были приняты с нарушением процедуры. И по решению суда, даже без голосования Рады, с октября 2010-го страна вернулась к Конституции, утвержденной в 1996 году, то есть обратно к президентско-парламентскому устройству.

Уже в 2011 году правящее большинство также внесло изменения в Основной закон, увеличив срок полномочий президента и депутатов всех уровней до пяти лет.

"В 2010 году было неправовое решение Конституционное суда относительно подмены Конституции Украины. Возврат к Конституции от 1996 года привел к тому, что сроки полномочий парламента и органов местного самоуправления стали 4 года. А им это не нравилось. Поэтому в 2011 году они внесли изменения в Конституцию о пятилетнем сроке полномочий всех выборных органов власти", – пояснил Колиушко.

Еще одни изменения в Конституцию, инициированные при Януковиче, касались функций Счетной палаты. Этот орган, согласно принятым поправкам от 2013 года, должен контролировать не только использование средств госбюджета, но и их поступления.

После бегства Януковича, в феврале 2014 года, нардепы проголосовали за возврат к варианту Конституции от 2004 года. Многие эксперты и политики считают решения КСУ незаконным и называют его переворотом. Правоохранительные органы начали расследование об узурпации и захвате экс-президентом государственной власти.

Попытки Порошенко

Первая попытка Петра Порошенко внести новые положения в Основной закон потерпела неудачу. Его инициатива в июле 2015 года касалась децентрализации. Реформа предусматривала новую систему административно-территориального устройства страны с общинами и префектами, также предлагалось принять изменения о финансовой децентрализации регионов.

Раздор в политикуме тогда посеяли предложения с упоминанием о законе, который бы регулировал особый порядок местного самоуправления в Донецкой и Луганской областях. Власть объясняла это требованием минских соглашений. Тем не менее эта норма вызвала бурю эмоций как внутри парламента, так и под его стенами.

Пока депутаты в парламенте рассматривали проект, под стенами Рады 31 августа 2015 года происходили потасовки между митингующими и силовиками. В ходе жестких стычек погибло несколько военных Национальной гвардии, свыше сотни человек получили травмы. Нардепы тогда приняли проект только в первом чтении, до окончательного утверждения дело так и не дошло.

Еще одни поправки к Конституции, инициированные Порошенко, оказались более результативными, положив в июне 2016 года начало судебной реформе. Изменения предлагали провести переаттестацию всех судей и лишить их неприкосновенности. А отбирать служителей Фемиды должен новый орган – Высший совет правосудия. К тому же президент и парламент теряли право увольнять судей. Вводилась трехуровневая система – суды первой инстанции, апелляция и Верховный суд.

Под конец каденции Порошенко, 7 февраля 2019 года, Рада поддержала его инициативу о закреплении в Основном законе курса страны на членство в Евросоюзе и НАТО. Это был центральный мотив кампании, когда Порошенко пытался переизбраться на второй срок.

Инициативы Зеленского

Рада еще при Порошенко начала рассматривать его проект закона об отмене депутатской неприкосновенности. Но, ограничившись первым чтением, парламент восьмого созыва не стал окончательно прощаться с иммунитетом.

Это случилось уже после досрочных выборов в Раду, когда "Слуга народа" президента Владимира Зеленского взяла монобольшинство. Новый глава государства дал ход законопроекту своего предшественника. Это был самый быстрый способ снять депутатскую неприкосновенность и тем самым выполнить одно из своих предвыборных обещаний. Имея на руках готовый вывод КСУ, Зеленский и его команда в начале работы новой Рады за несколько дней провели сразу два голосования, полностью убрав из Конституции норму о депутатском иммунитете.

Планы Зеленского и его политсилы по изменению Основного закона затмевают планы предыдущих президентов. В первый год своей каденции он внес сразу восемь законопроектов с поправками в Конституцию. Правда, ни один из них еще не принят парламентом.

Три проекта проголосованы в первом чтении – об отмене адвокатской монополии (№1013), о сокращении количества нардепов (№1017), а также о консультативных, совещательных и других вспомогательных органах ВР (№1028).

К документу о наделении народа правом законодательной инициативы (№1015) у судей КСУ были небольшие замечания, но в целом он получил положительный вывод. Сейчас над ним продолжается работа в профильном парламентском комитете по вопросам правовой политики, сказала изданию представитель ВР в Конституционном суде Ольга Совгиря.

Два проекта президента об уполномоченных ВР и основаниях для лишения нардепов мандатов КСУ признал незаконными. В феврале этого года члены "Слуги народа" зарегистрировали в Раде еще один документ (№5133) об изменении Конституции, который обозначает порядок назначения и увольнения руководителей НАБУ и ГБР. Парламент отправил его на оценку КСУ.

По прогнозам Совгири, нардепы могут приступить к этому законопроекту во время следующей сессии. Срок рассмотрения Конституционным судом не может превышать тридцати календарных дней. Но судьи еще даже не взялись за документ, они несколько раз отодвигали начало производства, объясняя это "решением процедурных вопросов", говорит Совгиря. Тем не менее она рассчитывает, что КСУ сможет предоставить свой вывод в сентябре.

Еще один документ – о децентрализации – в январе прошлого года Зеленский отозвал на доработку. Исправленный текст проекта в Раде так и не появился. Первая редакция документа предлагала новое административно-территориальное устройство Украины, с указанием в Конституции, что страна состоит из общин, округов, областей и Автономной республики Крым. Также президент хотел закрепить в Основном законе институт префектов.

Глава партии "Слуга народа" Александр Корниенко в июне уточнял РБК-Украина, что документ все еще готовится. Парламент, как рассчитывает Корниенко, успеет отправить проект в КСУ "до сентября-октября", чтобы к началу следующего года получить заключение суда. Но финальное голосование при самых лучших раскладах состоится не ранее сентября 2022 года.