Громады, уезды и префекты. Что Рада может изменить в Конституции в этом году

В президентской команде хотят до конца года переписать Конституцию, чтобы завершить реформу децентрализации. В ноябре в парламенте появился предварительный текст изменений в Основной закон, над которым будут работать депутаты. Но эксперты уже сейчас опасаются тех норм, которые могут появиться в финальном законопроекте. Подробнее – в материале РБК-Украина.

Спикер Верховной рады Руслан Стефанчук заявил, что "лейтмотивом" 2022 года станет вопрос децентрализации. Концепция законопроекта, который должен закрепить эту реформу в Конституции, появилась в парламенте в конце ноября.

Это не первый документ, меняющий функции и структуру местного самоуправления в Основном законе. В 2015 году изменения в Конституцию по части децентрализации предложил Петр Порошенко. Тогда принятие законопроекта в первом чтении из-за норм об особом статусе Донбасса закончилось потасовками и гибелью правоохранителей у стен Рады.

В конце 2019 года Владимир Зеленский внес свой вариант текста об изменении Основного закона. Но после споров вокруг некоторых норм глава государства через месяц отозвал проект, после чего в президентской команде решили взять паузу и доработать его.

Новая версия, появившаяся почти два года спустя, сильно отличается от исходного текста, который подавал Зеленский. В "Слуге народа" говорят, что это всего лишь концепция изменений, презентованная для общественного обсуждения. А сам документ еще не зарегистрирован в парламенте.

В конце декабря в Раде создали специальную рабочую группу, которая до 1 марта должна откорректировать документ. Вполне вероятно, что к сессионному залу может дойти совсем другой текст.

Реформа с шероховатостями

Если описать в общих чертах, проект изменений в Конституцию о децентрализации, как и все предыдущие версии, содержит две ключевые вещи. Первая – это новое административно-территориальное устройство страны. Вторая – перераспределение функций и полномочий органов местного самоуправления.

Никаких норм об особенностях местного самоуправления на Донбассе, в отличии от проекта 2015 года, в нем не предусмотрено.

Что меняется? Основой административно-территориального устройства будут общины (с укр. – громада). Следующий уровень – районы – предлагают переименовать на уезды (с укр. – повіти), но этот вопрос авторы проекта оставили на усмотрение Рады. Как и то, нужно ли менять "поселок" на "городок" (с укр. – містечко). Название "область" решили не трогать.

Что такое "община"? Авторский коллектив дает ей два определения: административно-территориальная единица и совокупность жителей, проживающих на ее территории. Община получает право утверждать свой устав, бюджет и программы местного развития. Она также может решать вопросы по поводу местных налогов и сборов, управления имуществом.

И дальше этот список функций заканчивается формулировкой, в которой часть экспертов видит "подводные камни": "свободно решать вопросы местного значения, которые не исключены из сферы ее компетенции и решение которых не поручено никакому другому органу". Государство, как декларируют авторы, оставляет за собой только функции административного надзора.

"На первый взгляд, это вроде бы расширяет свободу действий местного самоуправления. Но нет. Это значит, что обычным законом можно забрать из сферы компетенции местного самоуправления все что угодно, а эти восемь зафиксированных позиций – это минимум, который может у них остаться. Более того, такой термин как компетенция вообще отсутствует в Конституции", – сказал в разговоре с РБК-Украина директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук.

Владимир Зеленский уже вносил свой проект о децентрализации (Фото: Виталий Носач/РБК-Украина)

Местное самоуправление будет избираться на пять лет, в первом проекте Зеленского отводилась каденция в четыре года. Назначать внеочередные выборы будет ЦИК, а не парламент, как сейчас. В документе предлагают усилить роль главы общины, который также известен нам как мэр или городской голова. Он будет самостоятельно формировать и возглавлять исполнительный орган местного совета.

"Сейчас этот орган формирует совет, а глава только вносит предложения. То есть соблюдается баланс. А теперь формально он ни с кем советоваться не должен. Но на него смогут оказывать давление сверху. К примеру, его могут вызвать в СБУ и указать, кого он должен назначать. И если глава послушается, то вступит в конфликт с депутатами в совете", – считает Ткачук.

Областные и районные советы также получат собственные исполнительные органы. Останутся ли в новой структуре райсоветы – еще один вопрос, который предстоит решить депутатам. Член рабочей группы по подготовке изменений к Конституции, представитель парламентского комитета по госвласти Виталий Безгин полагает, что их быть не должно. Позиция его фракции "Слуга народа", вероятно, будет такой же, отметил нардеп.

"Текст с изменениями, который разработали эксперты и отдельная группа Дмитрия Гурина – это не комитетский законопроект, не наша инициатива. То, что есть сейчас – это абсолютно сырой документ, который не готов к принятию. Его опубликовали для консультаций, чтобы решить, что с ним делать дальше. Межкомитетская, межфракционная группа до 1 марта должна выйти на какой-то консенсусный текст", – объяснил Безгин.

Ревизор от "Центра"

Еще одно ключевое изменение, которое будет обозначено в проекте о децентрализации – создание института префектов. Они придут на смену главам районных и областных госадминистраций. Соответственно, вместо РГА и ОГА появятся префектуры.

Эта идея была предусмотрена и в предыдущем законопроекте Зеленского. Но многие эксперты и представители оппозиции были недовольны тем, какая роль отводилась новому институту. Как это выглядит, согласно той концепции, которая появилась в парламенте?

Префекты – это госслужащие, которые будут избираться на конкурсной основе сроком на три года. Их главная функция – административный надзор: префект будет следить за законностью решений местного самоуправления и, если потребуется – сможет обратиться в суд.

Префект не имеет права останавливать действие актов местного самоуправления. Эта возможность предоставляется президенту, если он заподозрит угрозу суверенитету и территориальной целостности. В таком случае глава государства обязан одновременно обратиться за оценкой КСУ, которому отводят месяц для принятия решения. Если судьи подтвердят нарушения, тогда местный орган распускается и проводятся перевыборы.

Глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко уверен, что КСУ не стоит обременять оценкой актов местного значения. К тому же такой механизм подрывает работоспособность суда, если он будет "забит" делами различных сельских или местных советов.

Важный момент, который не обойдется без острых дебатов в депутатском корпусе – это порядок назначения и подчиненность префектов. Авторы предварительной концепции не дают ответа на эти вопросы, предлагая по каждому из них две опции на выбор. Префект назначается либо президентом по представлению правительства, либо исключительно Кабмином. В случае с подчиненностью варианты похожи – либо президенту с Кабмином, либо только Кабмину.

Гораздо больше ясности, что будет с префектом, есть в другом законопроекте – о местных государственных администрациях (№4298) – который внесли члены фракции "Слуга народа". Профильный комитет уже подготовил документ к голосованию во втором чтении.

Интересно то, что у этого законопроекта слишком много расхождений с конституционными изменениями, которые эксперты передали в парламент. Например, в документе №4298 у главы администрации – он же префект – есть право останавливать акты местного самоуправления. А о каденции в три года не упоминается.

"И в первой редакции законопроекта №4298, и в проекте изменений к Конституции было предусмотрено, что главы местных администраций должны отбираться на конкурсной основе Кабинетом министров. Что они должны проходить специальное обучение. Все это в ноябре убрали из законопроекта. Хотя еще полгода назад эти вопросы были согласованы всеми сопричастными сторонами: парламентским комитетом, Кабмином и Офисом президента", – говорит Колиушко.

В Раде могут принять изменения в Конституцию до конца года (Фото: Виталий Носач/РБК-Украина)

Законопроектом №4298 предусмотрено, что главу местной администрации назначает глава государства по представлению правительства. Но если он дважды завернет предложенную ему кандидатуру, Кабмин может внести ему того претендента, которого глава государства выберет сам. Когда правительство послушно следует линии Банковой, порядок назначения и контроля за префектами не играет особой роли. Но это может иметь значение в будущем, если конструкция власти изменится и Кабмин станет отдельным центром влияния.

"На что еще следует обратить внимание? Во второй редакции законопроекта №4298 главы местных государственных администраций перестали быть государственными служащими, они стали просто сотрудниками. Зачем это нужно? Для того, чтобы президент мог ими манипулировать и, например, назначить руководителями своих избирательных штабов на предстоящих выборах, как это делал Петр Порошенко", – предположил Колиушко.

Почему документ о местных администрациях важен в контексте проекта изменений Конституции о децентрализации? Нормы законопроекта №4298 лягут в основу доработанного текста изменений в Основной закон, который президентская команда внесет в парламент. Так что, как минимум, по части префектов финальный текст будет заметно отличаться от того документа, который предложили эксперты.

"Позиция нашей фракции – перенести в конституционный законопроект о децентрализации нормы с проекта №4298 за исключением исполнительного органа, который предусмотрен в Конституции. То есть будут полностью скопированы полномочия префекта с этого документа, при этом будет указано, что они больше не будут исполнительным органом областного совета", – пояснил изданию Виталий Безгин.

Он допустил, что при оптимистическом сценарии депутаты смогут проголосовать законопроект о децентрализации во время следующей сессии, которая стартует в феврале. Если парламент уложится в запланированные сроки и наберется 300 голосов "за", тогда финишное голосование может пройти в период осенней сессии 2022 года.