Директивой по трубе: сможет ли новое законодательство ЕС остановить "Северный поток-2"

Для российского "Газпрома" может оказаться невыгодным достраивать новый газопровод в Европу в обход Украины. Корректировку в планы газового монополиста по запуску "Северного потока-2" может внести принятие в ЕС поправок к Газовой директиве Третьего энергопакета. Если эту инициативу одобрит Европарламент и Совет ЕС, антимонопольное законодательство Евросоюза будет распространяться и на экспортные газопроводы России. Вчера проект соответствующего документа поддержали постпреды стран ЕС. Он содержит ряд существенных ограничений и правил, которым не соответствует деятельность "Газпрома" в Европе. Впрочем, для главного сторонника запуска "Северного потока-2" – Германии – сохраняются возможности вывести российский проект из-под удара. Подробности – в материале РБК-Украина.

Обозначили рамки закона

Комитет постоянных представителей стран ЕС вчера окончательно утвердил проект поправок к директиве 2009/73/ЕС, регулирующей работу внутреннего европейского газового рынка. Изменения, одобренные послами, можно назвать революционными, поскольку до сих пор этот закон применялся только в отношении газопроводов между странами-членами ЕС.

Теперь же предлагается распространить нормы Третьего энергопакета на все внешние трубопроводы, которые проходят по территории и территориальным водам Евросоюза. То есть, деятельность компаний-операторов таких магистралей должна быть отделена от продажи и добычи природного газа. Доступ к мощностям внешних газотранспортных магистралей – не менее 50% – смогут получить и другие игроки. Тарифы на транзит газа и эксплуатацию трубопроводов должны устанавливаться прозрачно и соответствовать европейским рыночным принципам.

Фактически, это означает, что новые правила будут применимы ко всем европейским сегментам действующих и строящихся экспортных газопроводов России после того, как поправки к директиве станут нормами закона. Для этого документ еще предстоит одобрить в Европарламенте, выборы в который должны состояться в конце мая, а также в Совете ЕС. Измененная директива вступит в силу на 20 день после ее публикации. Но у правительств стран ЕС будет 9 месяцев для внедрения новых норм в национальное законодательство.

Новая редакция Газовой директивы может внести существенные коррективы в деятельность российского "Газпрома" в Европе. Монополист по-прежнему не отказывается от планов достроить вторую ветку газопровода "Северный поток" по дну Балтийского моря в Германию к 2020 году. В "Газпроме" рассчитывают, что после введения трубопровода в эксплуатацию общая мощность "Северного потока" составит 110 млрд кубометров в год, и тогда российская компания сможет свести к минимуму транзит по территории Украины или вовсе не использовать нашу газотранспортную систему (ГТС). Напомним, срок действующего транзитного контракта с НАК "Нафтогаз Украины" истекает 31 декабря 2019 года. Решениями Стокгольмского арбитража определено, что согласно договору "Газпром" ежегодно должен прокачивать по украинскому газопроводу не менее 110 млрд кубометров или заплатить за этот объем транзита. В прошлом году транзит российского газа по ГТС составил порядка 87 млрд кубометров.

Новые нормы европейского закона, если их редакция со временем кардинально не изменится, обяжут "Газпром" сменить оператора "Северного потока-2" в ЕС. Это значит, что "Газпром" должен отказаться от планов эксплуатировать трубопровод через свою компанию Nord Stream 2 AG. Его газотранспортные активы должны быть переданы в собственность другой компании-оператору (так называемый "анбандлинг"). Ее независимый статус предстоит подтвердить немецкому национальному регулятору, а Еврокомиссии - проверить и одобрить это решение.

Кроме того, "Газпрому" придется поступиться своим эксклюзивным правом на экспорт российского газа в ЕС. Выполняя положения Газовой директивы, ему придется обеспечить равный доступ к европейским мощностям газопровода для других игроков рынка. К примеру, их может забронировать европейская компания, желающая закупать туркменский газ, но "Газпром" сохранит за собой право решать, прокачивать ли газ по территории России. Или же транзитные мощности для прокачки газа по европейской территории смогут зарезервировать конкуренты "Газпрома" в сегменте добычи - российские "Роснефть" и "Новатэк". Если эти нормы не будут выполняться на практике, Европейская комиссия может ввести ограничения, запретив "Газпрому" использовать до 50% мощностей "Северного потока-2".

Согласно документу, ответственность за применение европейских норм к внешним газопроводам будет нести страна ЕС, в которой расположена их "точка входа". То есть, Германия при согласовании со своим национальным отраслевым регулятором и под контролем Еврокомиссии сможет заключать технические соглашения с оператором "Северного потока-2". Кроме того, все договора между немецкой стороной и "Газпромом" останутся в силе, но при этом "они должны соответствовать положениям директивы". Германия получит право "обновлять, вносить замечания, адаптировать" свои соглашения с Россией, касающиеся работы внешних газопроводов на территории ЕС. Но эти процедуры "не должны откладывать имплементацию директивы". Впрочем, для того, чтобы Германия такое право получила, эти полномочия ей сначала должна предоставить Еврокомиссия, опираясь на регуляторные акты Третьего энергопакета. В некоторых случаях потребуется и согласование с другими странами Евросоюза.

Поле для маневра

Возможность обойти новые положения европейского законодательства у Германии и России все же будет. Учитывая, что ранее в ЕС "не действовали особые нормы в отношении внешних газопроводов, странам-членам должна быть предоставлена возможность ограничивать действие директивы", говорится в проекте документа. Исключение предусмотрено для тех газопроводов, запуск "которых завершен к дате вступления директивы в силу". Под эту норму попадает "Северный поток-1", который заработал в ноябре 2011 года. Принять решение о применении такого исключения Германия сможет по соответствующему запросу российской стороны.

Ограничить действие положений Газовой директивы возможно и в отношении строящегося "Северного потока-2", но только в случае, если его запуск не нарушает конкуренцию на европейском рынке и не несет угрозу безопасности поставок топлива в ЕС. Запрос об исключениях в отношении российского газопровода должен будет рассмотреть немецкий отраслевой регулятор при согласовании с ЕК.

Если решение будет позитивным, то европейская страна получит право заключить с третьей страной международное соглашение, на которое не будут распространяться новые нормы закона ЕС. Но для этого немецкое правительство должно получить от Еврокомиссии два разрешения – на проведение переговоров о заключении международного договора, а затем и на его подписание. На принятие решения у ЕК будет три месяца, но этот срок может быть продлен для получения и анализа дополнительной информации. Кроме того, Германия будет вынуждена согласовать условия межправительственного соглашения с ЕК.

Помимо "Северного потока-2" у Европы есть и другие аргументы для того, чтобы законодательно ослабить влияние "Газпрома" на европейском газовом рынке. Германия и Россия уже предпринимали попытку вывести из-под действия норм Третьего энергопакета газопровод OPAL, соединяющий "Северный поток" с трубопроводом "Ямал-Европа" (мощность 36 млрд кубометров в год). Осенью 2016 года польская компания PGNiG, к иску которой присоединился позже НАК "Нафтогаз-Украины", оспорила решение Еврокомиссии о том, что европейское законодательство не распространяется на трубопровод OPAL до 2033 года.

Но уже летом 2017 года Общий суд ЕС отменил введенный ранее запрет на использование 40% мощностей этого газопровода "Газпромом". Весной прошлого года европейский суд отклонил и аналогичный иск "Нафтогаза". Причины таких решений – отсутствие нарушений Газовой директивы и антимонопольного законодательства ЕС. Но, если все же директива, регулирующая деятельность внутренних газопроводов, будет применима и к экспортным российским магистралям, у европейских компаний вновь возникнет обоснованный прецедент требовать ограничений для деятельности "Газпрома" на рынке.

Изменить "правила игры" Еврокомиссия пытается еще с 2017 года, но в прошлом году этот вопрос блокировали Австрия и Болгария, председательствовавшие в Совете ЕС. Эти страны, наряду с Бельгией и Нидерландами, поддерживают проект "Северный поток-2". Его оппонентами являются Польша, Словакия и страны Балтии, которые в расширении монополии "Газпрома" видят угрозу энергетической безопасности ЕС и Украины.

В январе этого года главенствующая страна в Совете ЕС – Румыния – вынесла проект поправок к директиве на обсуждение. Для того, чтобы изменения в законодательство поддержала Франция, в нем появилась компромиссная позиция. В частности, о том, что нормы директивы не распространяются на трубопроводы, по которым поставляется газ от месторождений (upstream pipelines). Это фактически означает, что если документ окончательно утвердят в нынешней редакции, он не будет применяться к газопроводу Franpipe, обеспечивающему поставку газа от норвежских месторождений во французскую газотранспортную систему. В результате 8 февраля Комитет постпредов ЕС поддержал рассмотрение изменений в законодательство, а 12 февраля проект правок предварительно согласовали ЕК и Европарламент.

Острота момента

Важно понимать, что новая редакция Газовой директивы ЕС не запрещает России строить "Северный поток-2". Но его запуск в эксплуатацию будет возможен лишь с существенными ограничениями, если в Европе сочтут, что газпромовский проект противоречит их законодательству. Благодаря этому, НАК "Нафтогаз Украины" сможет выиграть время для того, чтобы привести свои активы в соответствие с требованиями Третьего энергопакета. То есть, передать ГТС новому независимому оператору, сертификация которого получит подтверждение Энергосообщества ЕС (анбандлинг). Это может стать весомым аргументом для европейских покупателей российского газа, которые тогда будут более заинтересованы в его транзите по украинскому газопроводу после 2019 года.

Кроме того, неудобное для "Газпрома" европейское законодательство может ослабить позиции монополиста в ходе переговоров о заключении с Украиной нового транзитного контракта, действие которого завершиться 31 декабря. Пока "Газпром" считает, что его необходимо продлить без изменений, на невыгодных для украинской стороны условиях, игнорируя при этом решения Стокгольмского арбитража. В этот международный суд "Нафтогаз" летом 2018 года подал новый иск, в котором оценил ущерб ГТС от запуска альтернативного российского газопровода в ЕС в 12 млрд долларов.

Впрочем, повестка дня в самой Европе к лету изменится. После выборов в мае расстановка сил в Европарламенте, а затем и конфигурация Еврокомиссии может кардинально отличаться от нынешней. Евросоюз будет занят решением внутренних политических вопросов, чем может воспользоваться Германия, которая не собирается отказываться от российских энергетических проектов. Свою лепту могли бы внести США, которые системно выступают против усиления роли "Газпрома" на европейском газовом рынке, и обещали ввести санкции, против компаний, участвующих в строительстве "Северного потока-2". Но вопрос о том, решится ли Америка на такие действия в ближайшей перспективе, пока остается открытым.